“这是国家首次提及‘惩罚性电价’，该政策实际上可视为此前差别电价的升级版，目的是加强对高耗能产业的整治力度。”5月6日，国家发改委一位人士如此介绍。

此前一天，国务院召开的全国节能减排工作电视电话会议提出，将对能源消耗超过国家和地方单位产品能耗(电耗)限额标准的产业，实行惩罚性价格政策，具体由省级政府有关部门提出意见。同时，各地可在国家规定基础上，按照规定程序加大差别电价实施力度，大幅提高差别电价加价标准。

这位发改委人士称，上述会议要点意味着，“各个地方将根据当地实际情况制定加价标准和惩罚性电价标准”。

据了解，负责履行差别电价监管职能的是国家电监会。该会价格与财务监管部相关负责人告诉本报记者，国家电监会将严格根据国务院要求，加强差别电价政策执行情况的监管。

首提惩罚性电价措施

“‘十一五’行将结束，但国家节能减排目标要实现目前来看仍十分困难，所以中央此时进一步利用差别电价政策收紧高耗能产业政策也在情理之中。”厦门大学中国能源研究中心主任林伯强表示。

国务院下达的《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》（下简称《通知》）指出，大力推进节能发电调度，加强电力需求侧管理，制定和实施有序用电方案，在保证合理用电需求的同时，要压缩高耗能、高排放企业用电。

而除要求各省级政府有关部门提出惩罚性价格政策的实施意见外，《通知》还要求省级节能主管部门组织各级节能监察机构于今年6月底前对重点用能单位上一年度和今年上半年主要产品能源消耗情况进行专项能源监察审计，提出超能耗(电耗)限额标准的企业和产品名单，实行惩罚性电价。

近几年来，“差别电价”政策已成为政府遏制高耗能产业盲目发展和低水平重复建设、淘汰落后生产能力、推进产业结构调整和技术升级、缓解能源供应紧张局面的重要政策工具。

早在2004年，国家对高耗能产业就开始“试行”差别电价政策，此后又经历了政策修正和完善阶段，接连在2006年和2007年对政策进行多次修改和完善。

此次，国务院提出各地可在国家规定基础上，按照规定程序加大差别电价实施力度，大幅提高差别电价加价标准。

2007年国家发改委下发的《关于完善差别电价政策的意见》对电解铝、铁合金、钢铁、电石、烧碱、水泥、黄磷、锌冶炼八大高耗能差别电价有一个量化标准，限制类企业每千瓦时加价0.05元，淘汰类企业每千瓦时加价0.20元。

“此次国务院通知的下发，地方政府可把加价标准相应提高，以提升政策调控作用，但政策实施对象仍然是原来差别电价政策所对应的八大行业。”上述国家发改委人士表示。

《通知》也明确，对超过能耗限额标准一倍以上的电量，比照淘汰类电价加价标准执行。也就是说，本执行限制类标准加价0.05元的企业如果能耗过高，有被加罚为按照淘汰类每千瓦时加价0.20元的标准执行的可能，这将大幅提升企业的生产成本。

政策效用关键在地方政府

但政策的出台，关键还在于执行。

本报记者所获得的国家电监会下属福建电监办近期所发的《差别电价对节能减排影响的政策评估报告》（下简称《报告》）就指出，政策实践表明，在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。

“差别电价政策在执行上就一直存在问题，别说要再加价，上次正常电价调整都有部分高耗能企业没调整到位，这关键在于地方政府的态度。”一电力行业人士告诉本报。

以青海省为例，上述人士指出该省大部分企业都是高耗能企业，包括电解铝、硅铁等，部分地方政府为保住地方利税，甚至会为高耗能企业争取优惠电价。

林伯强也表示，此前几年差别电价执行在地方执行上一直被打折扣，所以这次国家出台更严厉的差别电价政策效用还有待时间考验。

《报告》指出差别电价政策执行过程是一个利益调整的过程，涉及高耗能企业、电力企业和地方政府三方利益，中央政府基于经济结构调整和节能减排的政策诉求必须建立在有效协调三方利益的基础上。

而地方政府的态度显然起到决定性的作用，一些地方政府在这两年来出台的政策就与差别电价法的方向完全背离，以“保增长”激活“高耗能”。

《报告》指出，政策制定者显然低估了地方政府的政策解读能力，出现了以大用户违规直购电和协议用电名议对高耗能企业实行优惠电价的“政策对策”。

2008年11月份，内蒙古就率先出台《电力多边交易市场方案》对高耗能产业实施优惠电价政策。此后，宁夏、青海等地纷纷效仿内蒙古实施优惠电价政策，集体挑战国家发改委的销售定价权。而陕西、甘肃、广西、云南等地也以政府文件或口头约定的方式推出优惠电价政策。2008年12月下旬，四川省又在原直供电优惠政策基础上，出台了电价扶持政策。

而为了调动地方政府落实差别电价政策的积极性，实际国家早在2007年就调整了差别电价的归属问题，明确了原来上缴中央国库的差别电价收入，改为全额上缴地方国库，专项用于支持当地经济结构调整和节能减排。

“显然这一调整仍无法解决地方政府积极性问题，要知道与GDP增长和企业上缴税收相比，差别电价那部分收入不会受地方政府看重。”上述电力行业人士表示。

因此，《报告》提出，差别电价的制订不能忽视地方政府的经济发展行为，同时建议应该将差别电价纳入电价改革体系，通过价格机制反映资源稀缺性和环境损害成本，从而使得高耗能企业的个别生产成本高于社会平均成本，以市场选择的形式实现优胜劣汰，并推进差别电价政策进一步向上网电价和输配电价延伸。