在中国30年来波澜壮阔改革开放中的前20年,国家的经济建设重心偏于东部沿海地区,珠江三角洲与长江三角洲地区成了耀眼的明星。而广大的中西部地区长期以来,一直以配角的身份存在于东部地区耀眼的光芒之下。
也正因为此,在1997年亚洲金融危机后,为扩大内需,促进经济增长,中国做出了西部大开发的重大决策。
这一决策是以经济区和经济带为枢纽,以重大工程为连接点的。重大工程包括西气东输、西电东送、青藏铁路等的建设速度明显加快。
2000年初,党中央、国务院再一次明确,要进一步加快西电东送的步伐。而事实上,截至目前,这些具有战略意义的重大项目中,产生了重大经济效益的,西电东送堪为首选。
今年是西部大开发第二个10年的起步之年,包括“西电东送”工程背后的资源、财税、移民和环境等各种问题的叠加,对决策层构成了新的考验。《第一财经日报》为此邀请曾经参与了西电东送的部分官员、专家学者,来共同讨论“西电东送”背后亟待解决的问题。
第一财经日报:自西电东送以来,不可否认给西部的经济发展带来了活力,但从另一方面来讲,西部也由此付出了资源的代价,怎样看待这种矛盾？
邵秉仁（全国政协人口资源环境委员会副主任、原国务院体改办副主任、国家电监会副主席）:首先要肯定西电东送,它的目的是要发挥西部地区资源的优势,同时又支持东部的发展,这个方向没有错。
但是现在东西部的差距越来越大,这里有多方面的原因,为此国家还需要完善支持西部的若干政策并细化。西部地区的发展,包括民族问题,如果不能引起更高程度的重视的话,后果将比较严重。作为西部大开发一个部分的西电东送,当前也存在着一些问题,亟待完善。
周小谦（中国能源研究会副会长,原电力工业部总工程师、国家电力公司“西电东送”办公室主任）:无论以前还是目前来看,西电东送都是必要的,这为当地的资源找了一条出路。资源如果开发,最好的办法是当地利用,但当时西部没有这个条件,只能外送,这是当时的考虑,资源的开发促进了西部经济的发展,这一点不容否认。
我们很早就考虑过西电东送的规模问题,当时各省市的积极性就很高,比我们预想的要高很多。西部一些省市恨不得马上送出去,有一种今天有电今天送的心态。但西电东送本身各省都需要规划、需要统筹,也需要考虑长期发展。
袁荣贵（贵州省委原常委、副省长,贵州省政协副主席）:拿贵州来说,西电东送的成绩还是比较显著的,这些年的发电量上升很快,也充分发挥了贵州水电、火电互补的优势。以前贵州光靠水电,但如果遇到冬天枯水期,就比较麻烦。西电东送之后,贵州也建了很多火电厂,这样就能有较好的调剂。
陈秀山（中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长、全国经济地理研究会会长）:这反映了一个市场和国家整体需要之间的矛盾。总体来看,西部做出了一些牺牲,但却没有得到回报。其中关键的因素是西电东送的电价是怎样的,同时资源税的改革也要加以考虑,而且这也不是西电东送一个工程所面临的问题,包括西气东输、南水北调等几个大型工程都面临这个问题。如果西部没有直接受益,资源还是被廉价外送,这对于西部的发展也会有一些伤害。
日报:西部一些省市认为西电东送的上网电价偏低,而受端省市并没有以低廉的电价转移给当地的电力消费用户。如何看待这种价差,对于西部提出的调高上网电价,你认为是否合理？
邵秉仁:西部地区可以通过资源税征收,来增加西部地区的收入。由此所带来的价格上涨及企业成本上升不能转嫁给消费者,而应由承担这项工作的国有企业自我消化,这还可以促进企业科学合理地利用资源。
周小谦:如果同网同价,甚至上网电价可以稍微高一点,现在关键是政策要配套。
袁荣贵:西电东送在电价方面有争论,西电东送的上网电价比较便宜,尽管这些年价格也逐渐在调整,但上网电价仍然偏低,西部各省市都觉得比较吃亏,这也是西部各省市的实际情况。过去搞西电东送是政策因素,同时也能解决东部资源匮乏的问题,但现在东部发展起来了,区域平衡也应该考虑更多因素。
陈秀山:西电东送的上网电价这些年来逐步缓慢提高,但总体上西部仍处于弱势地位。现实的情况是,东部有替代能力,如果西电东送的要价过高,在送的数量上肯定会受到一些限制。
现在中国的终端电价是不是能放开,我认为这是个核心问题,同时“西电”是不是可以向大型用户签订交易协议,也是一个需要探讨的解决办法。
日报:如果按照现行的分税制度,流转税收是以公司注册地作为纳税地,现行的税费制度将可能对西电东送发端省市的积极性造成影响,流转税收如何改革才能解决这种矛盾？
邵秉仁:这涉及到财税制度和政策的改革,如继续实行分税制,必须做到西部地区的事权与财权相统一。由于西部的经济来源主要是自然资源,石油、天然气、矿产等资源的不可持续性会导致西部的可持续发展受到挑战。因此,税收留给西部地区的比例应该加大,包括资源税的征收应全部留给地方。
同时,征税可以促进资源的合理利用,支持当地的可持续发展,这是一箭双雕的办法,也是一条西部地区发展的重要出路。
陈秀山:西电东送实际上集中体现三方利益,输电的地方政府、受电的地方政府,以及中间相关的企业。我认为今后的出路有三个方面:一是资源环境税的改革,二是终端电价包括上网电价和销售电价能不能市场化,三是流转税的改革,这些都直接关系到区域发展平衡。
日报:新增水电移民成本究竟应当由“西电东送”各获利主体承担,还是应当由社会和国家“埋单”,一直是一个业界争论的话题。怎么看待现在的移民成本补偿？
邵秉仁:我认为,纯商业开发的项目,必须由受益主体来埋单。关于移民和环境成本的补偿,应该提高水电价格,实现水电、火电同质同价。提高水电价格,就等于增加了一块收入,这块收入不是留给企业,而是一部分用于移民、一部分用于生态环境的保护。
周小谦:当时主要是在考虑效益,对移民等问题考虑得确实不够,虽然一直也都很重视移民的问题,但当时由于受政策的影响,没有把人的问题放在第一位。现在新建的水电站就充分考虑了这一因素。
只要政策能够配套,实行水电、火电同网同价,水电利润的一部分完全可以解决移民成本问题,也可以保护生态环境和进行治理。
袁荣贵:（贵州）现在新建的水电项目,包括乌江的开发以及外省的占用农田,这都有新的政策,都在执行。比如在省和省的交界处修建水电站,要淹没上游的一些农田等,这都要给上游的省市一部分税费。
过去提倡开发式移民,补偿很低,老百姓很吃亏,1994年以前的水电站到现在还有很多遗留问题。
陈秀山:当时就是一次性的协议。这就涉及到现在争论较多的一个话题:大工程的社会成本。有些社会成本是可预见的,还有一些是不可预见的。
而且,现在对于学界提出的火电同网同价也不能简单去看,同网同价之后,有些地区能够平衡,有些地区还有很多盈余。现在有一种观点认为,同网同价可以解决现在面临的这些问题,还有一种观点认为同网同价之后,问题还是解决不了,比如物种的消失等多种后遗症。
日报:现在的电力体制对于西电东送的影响,如何看待？
邵秉仁:我认为国家应该加快垄断行业的改革,电力体制改革下一步要实行输配分开,不然现在买电卖电都是电网说了算,这其中的一大块利益其实都流向了企业,而不是造福于民。
同时要进行价格改革,不能用成本加利润这个简单的办法,而是应该由市场来形成价格。
袁荣贵:电网的利益较高,我们的获利较低,这个也是客观存在的。
陈秀山:电力体制对于西电东送目前看起来影响还是很大的。目前电力还是半市场半计划,发电是多头的,但电网是垄断的。
我们现在讨论的输配分开对于电力体制改革来说是一个很重要的环节,但就算输配分开了,输还是完全垄断,配也不是完全放开。从某种意义上来说,社会利益的资源配置,在某些时候就是牺牲了某些局部利益的。
今后西电东送中资源的补偿和环境的补偿,都应该加以考虑,在西部大开发第二个10年之际,无论是发端还是受端的地方政府,以及中间环节的这些企业,都应该抽取一部分利润给予环境,作为补偿。
日报:关于西电东送本身,在丰水期东部地区想办法消纳,在枯水期西部地区希望自己多留一些,地区之间的利益关系如何平衡？
邵秉仁:西电东送本身对于东西部来说,都有利益。西部电网建设较滞后,到丰水期只能大量弃水,为了能够在当地消化这些电力,西部地区只能搞高耗能企业,环境和资源的破坏越来越严重,东西部的差距也越来越大。因此,必须有一个统筹考虑,不能由地区自己说了算。
周小谦:任何区域都不是孤立的,要考虑地区能源平衡,（西电东送）不能过度地送,而地区能源问题也应该把火电和水电结合起来,那就叫调剂,因此一直要求必须要联网,为的就是要优化资源配置。
现在这些问题必须要解决,目的只有一个,那就是要维护老百姓的利益。这里面有些政策已经改变了,但由于执行不到位,所以也有一些后遗症。
袁荣贵:这个问题客观存在,过去西部地区勒紧裤腰带,支持东部发展。还有就是调峰的问题必须要解决好,贵州和广东以前就协商过很多次。当前面临的这些具体问题都要解决好,不然西部地区的资源都耗费掉了,老百姓又不能获利,所以一些资源地区的老百姓对政府的意见比较大。
陈秀山:（我觉得应该）国家设立一个框架机制,让地方去谈判。实际上,完全市场化或者完全计划,都解决不了目前的问题。因为需求方是垄断的,而且有替代的可能,如果完全市场化或完全计划性,国家战略就没办法实施了。唯一的办法也只能是在一定市场条件下去谈判。
当前关于西电东送,有两种观点:一种观点认为,长期进行资源长距离、跨区域的配置,不是一个方向;另一种观点认为,由于中国资源分布的不平衡性,资源长距离、跨区域配置是解决当前资源配置问题的一种方式。我个人认为,随着核电的建设,随着西部的发展,经济总量的增加,尤其是西部工业化的过程,资源和需求不均衡的程度,会有所缓解。 |
