《环保法》再审环保局“排污企业查封权”

　　12月23日至28日，十二届全国人大常委会第六次会议将在北京举行。《环境保护法》(以下简称《环保法》)没有被列入此次会议的审议范围。

　　根据惯例，明年2月底的全国人大常委会会议主要为3月的两会做准备，不会审议法律议案。这意味着对《环保法》修订的审议，最早要在明年4月份举行的全国人大常委会会议上审议。环保部一位官员也向记者证实，将在明年4月的全国人大常委会会议上继续审议，他还表示，将按照三审后的版本进行第四次审议。

　　在本次送审的草案中，包含了环保部门可查封污染企业的执法权。而此前，环保部门只有处罚、责令限期整改的权力。

　　全面修订

　　《环保法》的修改牵动了很多人的心。由于高层对生态文明的重视，此前一直有种观点认为《环保法》修正案极可能在今年底审议通过。

　　对于这次没有列入议程，前述环保部官员表示，排期排到了明年4月。然而，也有学者认为，由于十二届全国人大五次会议决定将《环保法》由修正案形式改为全面修订，修订思路与之前的小修小补发生重大变化，再加上要体现十八届三中全会对于生态文明和环境保护的新说法，六次会议距五次会议只有两个月时间，很难完成工作，来不及也可能是其没有列入审议议程的原因。

　　法律的修正是指法定机关对法律的部分条款进行的修改，是局部的或者个别的修改。法律的修订则是指法定机关对法律进行全面的修改是整体的修改。

　　法律的修正通常提出修正案草案，审议机关的审议是针对修正案草案进行的，未作修改的部分不审议。法律的修订通常提出全面的修订草案，审议机关的审议是针对草案文本的全部内容，而不是针对修改内容进行审议。

　　三审版本的《环保法》修正案对增加环境保护财政投入、建立土壤环境调查、监测、评估和修复制度做出原则规定，并且加大了环保部门的执法权，规定县级以上环境保护行政主管部门可依法查封、扣押企业事业单位的设施、设备。而在此前，各级环保部门并不拥有查封污染企业的权力。

　　此外，三审稿还明确，受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中弄虚作假，致使环境影响评价报告书严重失实，对建设项目造成的环境污染和生态破坏负有责任的，还应当与项目建设单位承担连带责任。

　　但在上海交通大学[微博]法学院环境资源法研究所所长王曦看来，三审稿最大的特点是就是加强对政府行为的规范，基本上体现了“全面修订”的思路。三审稿规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织拟订经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见，实现科学决策。

　　王曦认为，这一条提出了规范和约束有关环境的政府行为，但也正因为涉及政府行为，改起来难度更大、更难协调。此外，中央政府部门之间和地方政府部门之间，哪些行为需要制约，还没有研究得很清楚。

　　环保部另一位官员表示，在10月底的三审会议上，与会的委员提出了不少建议。此前，《环保法》修正案曾经两次向公众征求意见。记者采访的数位接近环保部的人士表示，三审后会否向公众征求意见尚不确定，但应该还会再和相关部门征求意见。前述环保部官员表示，将在综合这些意见的基础上，对三审稿进行修改，在此基础上于明年4月进行四审。

　　多法协调

　　“环保说到底还是和经济发展关系密切，如何规范政府和企业行为不是很容易的事情，不是单单管好排污就可以了。”王曦表示。

　　此前，全国人大环境与资源委员会一位官员表示，《环保法》的修改要适应我国的发展阶段，如果按照理想的法律来，可能要付出放弃很多产业、导致很多人失去工作的代价，对于那些要下岗的人来说，吃饭更重要。

　　环保部一位官员表示，大家都想改好《环保法》，但法律的修改只能在现有的框架下去突破。而现有框架涉及了太多利益，尤其是国家发展战略规划。该官员表示，“很多污染项目是批出来的，这并不是有没有走环评程序的问题，而是规划问题。”

　　中国经济的迅猛发展带来的环境压力越来越大，已经实行20多年的现行《环保法》则被多位环境学者评为当代中国执行效果最差的法律。在制定实施《环保法》后，全国人大常委会又先后制定了近30部关于环境与资源保护的单行法及相关法，如《水污染防治法》《大气污染防治法》《森林法》《矿产资源法》《土地管理法》《海洋环境保护法》等。

　　北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞认为，从体系组成上看，当前环境基本法缺失，环境资源立法群龙无首、体系凌乱，以至于环境资源立法相互冲突的地方比比皆是。

　　中国法学会环境资源法学研究会会长、武汉大学[微博]教授蔡守秋认为，作为环保法律体系中的核心法律，《环保法》的修订方向，应该升级成为体现“环保是基本国策”的基本法，统领一切环境单行法。所以该法以规定原则为主，不宜规定过细化的条款。

　　此前，《环保法》修正案的一审稿和二审稿都是依据全国人大环境与资源委员会领导人提出的“小修小补”的思路修改的。记者了解到，环保部和环资委内部对此思路亦颇有意见。

　　“三审的版本吸收了这些不同意见，包括我们曾经建议的要将约束政府行为写入。”王曦表示，要约束政府行为就会涉及很多体制和机制问题，这些很难协调和解决。

　　在王曦看来，要约束政府行为，《行政诉讼法》中的相关条款必须要修改。本月底的六次会议将审议该法的修改。

　　“《行政诉讼法》是民告官。现行的《行政诉讼法》规定，人民法院只能受理针对具体行政行为的诉讼。但很多环境问题是抽象的行政行为引起的，比如政府的产业发展规划、招商引资决策等。”王曦称，这些规划可能会对环境有污染，比如去年和今年引发群体性事件的PX项目都是在规划中的。“这些规划能否算是具体行为，现行的《行政诉讼法》是没有规定的。”

　　从法律位阶上来看，《行政诉讼法》《民事诉讼法》等都是基本法，由全国人民代表大会制定，而《环保法》是一般法，由全国人大常委会制定，位阶在基本法之下。

　　“公益诉讼之所以难就是难在《行政诉讼法》上。这个法中的相关条款不改，《环保法》就很难对此内容修改，约束政府行为的条款也容易没有实施的抓手。”王曦表示。

　　此外，王曦认为，三审版本针对环境公益诉讼主体资格的规定还需完善，目前国内对这个问题研究的非常不够。

　　今年7月，环保部政策法规司一位官员李静云在《中国环境报》上发表了“美国的环境公益诉讼”一文，介绍美国对原告资格的界定是“只有‘其利益被影响或有被影响的可能’的公民，才有资格向法院提起诉讼，原告适格必须满足实际损害、因果关系和可补偿性三个条件。”该文称，美国这一条款并没有使环境公民诉讼案件大幅增加，但却成为环境执法的重要补充，是环保部门与社会公众共同打击环境违法行为的有效机制。