原标题：稀土案倒逼我国建立完善稀土管理措施

　　□胡建国

　　8月7日晚,世界贸易组织(WTO)发布了美国、欧盟、日本诉我稀土贸易争端上诉机构报告。上诉机构虽在部分法律解释问题上支持了中方观点,但没有推翻专家组关于中国稀土、钨、钼出口管理措施违反WTO规则和中国入世承诺且不得根据《1994年关贸总协定》相关例外条款获得正当性的裁决。至此,历时将近两年半的中美欧日稀土贸易争端基本落定。按照WTO裁决执行规则和程序,中方须在专家组和上诉机构报告通过后双方商定或经仲裁确定的合理执行期内执行本案WTO裁决。在这段时间内,中国除要认真执行WTO相关裁决外,更需要加快稀土行业管理相关替代性措施的建立或完善,以更好地维护管理稀土等稀缺自然资源及保护环境。

　　历时将近两年半

　　2012年3月13日,也就是美国、欧盟、墨西哥在诉我九种原材料贸易争端中小试牛刀并获胜后不久,美国、欧盟和日本正式在WTO争端解决机制项下向我提出有关稀土、钨、钼出口管理措施的磋商请求。经过一年多的审理,WTO专家组于2014年3月26日发布报告。专家组裁定我国稀土、钨、钼出口管理措施违反了WTO规则和我国入世承诺:第一,适用于稀土、钨、钼的出口税不符合我国根据《加入议定书》第11.3条承担的义务,且中国不得援引GATT1994第20条相关例外进行抗辩;第二,适用于稀土、钨、钼的出口配额不符合我国根据GATT1994第11.1条以及《加入议定书》相关条款承担的义务,且中国没有证明出口配额可以根据GATT1994第20条(g)项“保护可枯竭的自然资源”例外获得正当性;第三,参与稀土和钼配额分配的条件“过去出口经验要求、出口实绩要求和最低注册资本要求”限制了企业的出口权利,不符合我国根据《加入议定书》作出的入世后3年内开放进出口贸易权的承诺。

　　2014年4月,美国和中国先后提起上诉。由于上诉机构已在原材料案就类似措施和法律问题作出过最终裁决,中方可上诉的法律点不多。中方上诉集中于两大法律问题中的部分中间裁决:一是中国是否有权援引GATT1994第20条(b)项例外为我国的出口税措施抗辩,这是一个涉及重大体制性利益的问题;二是中国能否根据GATT1994第20条(g)项证明出口配额措施的正当性。

　　8月7日,上诉机构发布报告。上诉机构在以下两个重要法律解释问题上支持了中方主张:第一,GATT1994第20条(g)项并未包含单独的“公正无偏性”要求,相反,第20条(g)项本身就体现了该项要求;第二,第20条(g)项并不要求中国出口管理制度公平分配保护可枯竭自然资源的负担。尽管如此,上诉机构暗示,第20条前言可能要求各成员公平地分配保护可枯竭自然资源的负担。在其他法律问题上,上诉机构没有支持中方观点。最终,上诉机构没有推翻专家组关于中国稀土、钨、钼出口管理措施违反WTO规则和我国入世承诺且不得根据《1994年关贸总协定》相关例外条款获得正当性的裁决。至此,历时将近两年半的中美欧日稀土贸易争端基本落定。

　　中方将在合理执行期执行裁决

　　按照WTO争端解决程序,稀土案专家组和上诉机构报告将会在8月下旬召开的争端解决机构月度例会上获得自动通过。此后中方将与三个起诉方商谈(或者经仲裁)确定中国执行本案WTO裁决的期限(合理执行期)。合理执行期的长短取决于涉案措施的性质(普遍适用的法律、行政法规等一般性措施还是反倾销、反补贴等具体贸易救济措施)、复杂程度以及国内法律程序等客观因素或者当事方的讨价还价能力。根据WTO规则和实践,合理执行期最长不得超过15个月。目前所有WTO贸易争端中经谈判达成的合理执行期平均为9.47个月。对于普遍适用的措施,经仲裁确定合理执行期通常在6至15个月之间。可作参照的是,中国在原材料案中与起诉方经谈判确定了10个月零9天的合理执行期,即从2012年2月22日至2012年12月31日。

　　中国需要在合理执行期内认真执行本案裁决。这是因为:第一,善意履行WTO裁决是每个成员应尽的国际法律义务;第二,如果被诉方拒不执行WTO裁决,按照WTO规则,起诉方可以在获得授权后合法地对华进行贸易报复;第三,从实践来看,执行WTO裁决是主流,不执行或拖延执行是例外。尽管WTO贸易争端中关于执行措施的争议比较多,但真正最后被认定未执行WTO裁决、遭到报复的案件极为罕见。WTO成立近20年来(截至2014年8月7日),美国和欧盟正好被诉200个案件,只有7个争议事项被认定未执行WTO裁决,起诉方获得了贸易报复授权;有的起诉方采取了贸易报复措施,美欧均陷入了非常被动的局面,并招致国际社会长久的批评;第四,中国是最大的出口国,入世以来是最大的受益成员之一,认真执行WTO裁决、维护多边贸易体制符合我整体利益。

　　建立完善稀土管理替代性措施

　　2012年我国在原材料案败诉后认真执行了相关WTO裁决,取消了适用于涉案原材料的出口税和出口配额。鉴于稀土案涉及相同性质的措施,中国通过取消或调整适用于稀土、钨、钼产品的出口税和出口配额执行WTO裁决将不可避免。关键问题在于,中国取消相关出口管理措施前后必须建立或完善稀土行业管理的替代性措施,更好地保护我国的稀土资源和环境。值得注意的是,WTO规则并不反对各成员采取恰当措施管理自然资源和保护环境,其所反对的是以不符合WTO规则的方式进行管理。因此,我国仍可按照WTO的相关要求重新设计政策和措施,管理稀土等稀缺自然资源以及保护环境。

　　目前来看,我国加强稀土等稀缺自然资源管理、保护环境的主要措施包括:第一,加快推进六大稀土集团的组建;第二,以资源税替代出口税;第三,加强稀土冶炼或生产企业的环境、劳工等方面的监管;第四,完善稀土战略储备制度;第五,鼓励稀土应用技术研发,鼓励高附加值稀土产品制造业发展;第六,加大稀土行业违法违规行为的打击和惩处力度。不论何种措施的建立或完善,都会面临种种困难和压力。但是,稀土案败诉,我们已无路可退,并且留给我们的时间也非常有限。

　　(作者单位:南开大学法学院)