10月30日，十二届全国人大常委会第十一次会议分组审议了全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告(下文简称“报告”)。

　　此前，全国人大常委会副委员长沈跃跃在本次常委会会议第二次全体会议上做了该报告。据报告披露，今年5月至9月，由全国人大常委会三位副委员长带队，全国人大环资委组成人员和全国人大代表共41人组成5个检查组分赴10省(市)进行了检查。

　　“这次检查的重点是，各地各部门在落实大气污染防治法主要法律制度、依法加强大气污染防治监管、推动大气污染综合治理、改善大气环境质量等方面采取的措施和存在的主要问题，以及对修改完善大气污染防治法的意见和建议。”沈跃跃称。

　　报告对目前国内大气污染防治现状给予了全面评价，对当前所存在的问题并未讳言，直陈“形势依然严峻”。

　　在分组审议中，多位委员则对能源结构调整以及落实监管部门职责提出建议。另据21世纪经济报道记者了解，今年大气污染防治法修改已列入常委会立法工作计划，相关部门正在勉力推进中。

　　沈跃跃亦表示，本次执法检查还将与立法工作相结合，征求各方面对大气污染防治法修改的意见和建议，“为修改法律打好基础”。

　　能源结构亟待调整

　　“从检查情况看，大气环境质量不容乐观，形势依然严峻，大气污染防治法的贯彻实施中还存在不少问题，需要引起高度重视。”沈跃跃在报告中直陈问题。

　　本次执法检查组奔赴京津冀、长三角、珠三角等区域，均为目前大气环境质量较差的区域。“当前大气污染防治工作的效果还不是很明显，今年10月份北京连续四次较长时间的重度污染，表明情况依然十分严重。”参与分组审议的侯义斌委员表示。

　　报告中梳理了造成大气污染的诸多因素，其中能源结构不合理是重要一项，国内燃煤污染的问题很突出。

　　统计数据显示，2013年，全国煤炭消费总量达36.1亿吨，占能源消费总量的65.7%。特别是在北方冬季采暖期，燃煤量大面广、管理粗放，城郊和农村散煤燃烧后直接排放，导致空气质量季节性下降尤为明显。

　　以大气污染情况较为严重的京津冀地区为例，北京目前年均燃煤量为2100万吨，天津将近7000万吨，而河北省则有近3亿吨。

　　显然，燃煤污染问题亟待解决。报告中进一步称，目前有的地方政府和部门对改善能源结构、积极发展清洁能源重视不够，煤炭消费量增长较快，弃风、弃光现象严重。

　　针对上述问题，报告建议要积极推进能源结构调整。

　　“根据我国能源资源禀赋和以煤为主的能源结构的实际，建立和实施煤炭消费总量控制制度，推动煤炭的清洁高效利用。”沈跃跃表示。

　　与此同时应大力发展清洁能源，积极推广风能、太阳能、核能等新能源和可再生能源的应用，加强电网建设，落实全额保障性收购制度。

　　“我国的煤炭还有一个特点，就是优质煤炭的比例不高，这就要求我们在大力度调整能源结构、发展清洁能源的同时，还要采取两条腿走路的办法。”参与分组审议的闫小培委员建议。在他看来，煤炭的清洁利用技术的改进和提升非常重要。

　　闫小培委员还建议，制定政策者应高度重视中小企业的节能减排。

　　在他看来，目前节能减排方案主要针对万家重点企业，这些重点企业能耗占全社会能耗总量的60%以上，但没有具体的排污比例数字;而中小企业的数量非常多，有些中小企业用的很多都是劣质煤。劣质煤的燃烧是不充分的，排污很严重。

　　“我相信如果有统计的话，大量的中小企业排污的量也是比较大的，所占比例可能也是比较高的。”闫小培委员表示。

　　因此他建议，加大中小企业节能减排的力度，不要仅仅局限在抓重点企业、重点领域和重点地区，还要把中小企业的节能减排放在非常重要的位置。

　　落实监管职责

　　治理大气污染问题，如何落实政府部门监管职责，也成为分组审议以时委员们所关注的一个重点话题。

　　“有的地方政府及部门执法监管责任落实不到位，尤其是地方政府改善大气环境质量的责任尚未完全落实。”沈跃跃在报告中坦承。

　　报告中披露，对于环保执法，有的地方执法不严、违法不究，存在人情执法、以罚代管等问题，违法排污行为得不到有效遏止。一些地方排污费收取不规范，存在少征、漏征现象。

　　除此之外，地方基层监管能力也的确存在着严重不足，“调查难、取证难、查处难问题突出”。

　　“大气污染源点多面广，基层环保执法力量薄弱，监管手段落后，存在小马拉大车现象。”沈跃跃表示。数据显示，2013年，环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73%，但在全年查处案件中大气污染类仅占12%。

　　“全年查处了12%，这么大的差距?要认真解决环境保护方面执法不严的问题，不仅要强化各级政府的环境保护责任，同时要进一步强化生产者的环境保护责任。”买买提明·牙生委员在参与分组审议时表示。

　　而监管职责不够明确，也被视作是导致监管不利的一大原因。

　　据有关部门统计，大气污染防治法规定的52项管理职能中，有20项没有明确管理部门。有的管理职能存在交叉情况，比如，机动车管理职能涉及环保、公安、工业、交通、质检等13个部门，部门间未能有效协调联动。

　　“现在关键问题是责任不落实，而责任不落实的最根本原因是权责边界不清，执法不到位。”朱静芝委员称。

　　据此，报告中建议，应尽快理顺环保监管体制机制，加强部门联动，提高监管效能;充分发挥环境司法作用，做好行政执法与环境司法有效衔接。

　　而据沈跃跃透露，全国人大常委会已将修改大气污染防治法列入今年立法计划。在本次检查中，各方面对现行大气污染防治法亦提出诸多有针对性的修改意见。

　　比如，完善大气环境保护目标责任制和考核评价制度，明确地方政府的环保责任，强化对地方各级政府、有关部门及其负责人的考核;建立和完善煤炭消费总量控制、污染物排放总量控制和排污许可制度，科学制定和修订大气污染物排放标准等。

　　“最近，国务院有关部门已就大气污染防治法(修订草案)公开征求意见，下一步要认真研究各方面意见，尽快形成一个较为成熟的大气污染防治法修改草案，如期提请全国人大常委会审议。”沈跃跃称。