地方债风险集中在县级政府

　　未来需研究地方政府破产法

　　编者按

　　十八大对全面深化经济体制改革和转变经济发展方式进行战略部署，对财政改革提出了更明确的要求。据此，财政部组织了六个省的财政厅，对六个重点领域，结合各地实际情况，进行了探究。

　　六个省的报告，均由财政厅厅长任课题组的负责人，具体成员包括厅内主要业务处室处长、地方高校相关专家等构成。

　　六个报告的分析框架为，先根据公共财政理论给出基本分析路径，结合各省实际情况给出现行财政体制中的现状和问题，再给出具体政策建议。随着改革的推进，六大报告中的部分政策建议已经在逐步实现。

　　宏观版将推出系列报道，对这六个报告释放的财政改革方向进行逐一解读。

　　十八大对全面深化经济体制改革进行部署后，财政部开展2013年财政改革与发展重大课题研究工作，布置了六个课题，交由地方财政厅完成。其中，“加强地方政府性债务管理，构建有效防范财政金融风险的财政政策体系”由湖北省财政厅承担。

　　湖北关于地方债的课题，由湖北省财政厅厅长王文童负责，课题组成员包括中南财经政法大学教授陈志勇等在内的高校专家，还有湖北省财政厅预算处、绩效评价处负责人。

　　据21世纪经济报道记者了解，该课题于去年年底结题，上报财政部。课题报告指出，地方政府性债务质量具有典型顺周期性，一旦经济出现衰退，债务会出现非线性的恶化趋势。地方政府性债务对地区金融安全的影响集中在市、县两级政府，尤其是县级政府。

　　10月初，国务院43号文关于加强地方政府性债务管理意见出台，有关地方债管理的方向基本明确。近期，财政部也出台了关于存量债务处理的系列文件，并正在针对存量债务甄别工作进行相关培训。

　　地方债报告作为六大财税改革报告之一，随着国家关于地方债管理工作的推进，部分建议已经变成现实，如修订《预算法》;将地方债纳入预算管理、建立信息披露机制等，已经确定为未来改革方向。

　　但仍有部分建议，如修订《担保法》，研究制定《地方公债法》和《地方政府破产法》;成立地方政府性债务管理决策机制，建立以项目解缴作为偿债准备金主要来源的偿债准备金制度等内容，仍然有参考价值。

　　地方政府的投资功能2000年以来不断增强

　　报告根据国际债务余额占GDP比重均值，结合具体国家经济发达程度和地方财政自给度等指标进行回归分析，测算出我国2009-2015年地方政府性债务合理规模分别为4.68万亿、5.99万亿、7.22万亿、7.95万亿、8.69万亿、9.51万亿、10.40万亿。

　　根据审计署的公告，我国2010年底地方政府性债务余额中银行贷款和债券发行规模为9.22万亿元，明显高于地方政府性债务的合理规模。截止到2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的债务达到10.88万亿，也超过了上述合理规模。

　　虽然既有债务规模已经“超标”，报告指出地方债的形成有其合理性。我国城镇化进度滞后于工业化，随着城镇化建设的加速，对基础设施的需求相应提升。按照我国政府间支出责任划分，基建投入的责任主要在地方。这类项目初期需要大量启动资金，而地方政府正常的财政收入是均衡的，基建资金需求与地方收入不匹配，迫使地方政府依赖举债进行建设。

　　报告根据统计年鉴中每年基础设施投资额度，刨除国家预算内资金，铁道部的铁路投资，中央企业对电力、热力、水的生产和供应之后的投资额度，等同于地方政府债务投入，得到2006年到2011年地方举债额度分别为2.02万亿、2.21万亿、2.46万亿、3.49、万亿4.26万亿和4.26万亿。

　　其中，2008年4万亿财政刺激计划后，2009年地方政府基建投入和债务资金均出现快速增长;而随着2011年国家加大对地方投融资平台的管理和控制，地方投资冲动有所减弱，使得2011年和2010年地方政府举债额度大致相当。

　　我国经济增长，投资起到很大作用。据统计局2013年数据，全年固定资产投资为43.6万亿元，占当年56.8万亿GDP的比重为76.7%。连续好几次中央经济工作会议均强调“发挥好投资对经济增长的关键作用”，但这项关键工作似乎主要由地方政府承担。

　　报告指出，从投资比重来看，地方政府的投资功能在2000年以来不断增强，中央项目占全部投资的比重从2000年的23.93%下降到2011年7.21%。

　　报告指出，基础设施项目往往具有初始投资大、受益期限长的特征，如果完全依靠地方当期财政收入投资，会对当期地方财政造成极大压力，也使得成本和收益在当代人与后代人之间分布失衡，造成代际之间的分配不公。所以，从代际公平的要求看，以债务融资进行基础设施建设也具有合理性。

　　建议中央不兜底地方债

　　课题组调研发现，绝大多数地方官员认为，一旦地方债出问题，为防止地方债“太多而不能倒”和商业银行“太大而不能倒”，中央政府会出于维护宏观经济和金融稳定的需要而采取“兜底”措施。

　　地方债有其合理性，但部分由于地方政府对中央“兜底”的心态，这种“预算软约束”使得地方债规模膨胀迅速。

　　一些财税专家也表示，2008年4万亿刺激计划，中央宏观调控决策，地方政府进行资金配套，加剧了地方债风险的积累，中央政府需要承担一定责任。

　　国务院43号文明确指出，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。根据新修订通过的《预算法》，只有省级政府在国务院批准额度范围内进行举债，且只能通过发行政府债券。

　　这在不少财税专家看来，管理得过于严格，地方政府自主权不够。课题组的成员之一，中南政法大学财政税务学院院长陈志勇，对21世纪经济报道记者表示，在我国财政管理体制不甚完善，管理水平也不够高的背景下，对地方债发债管理进行严格规定，是出于风险防范。但我国城镇化投资中，负担最重的是市县级政府，长远来看举债权可能会进一步放开。

　　陈志勇进一步表示，中央明确指出对于地方债不救助、不兜底，强调谁借谁还、风险自担，也需要配套研究地方政府破产制度，需要有一套类似企业破产的制度安排。政府破产，并不是说政府消失了，而是要对现存的资产进行清算，要追究相关人员的责任，既有的债权债务关系如何处理等。

　　报告建议健全地方债管理的法律法规。研究制定《地方公债法》，对地方政府举债的整体资格、报批程序、资金用途、发行规模、上市流通等作出详细规定，并界定上级部门、各级人大审议批准监督权限。研究制定《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产，并规定债务重组及债务清偿程序，确定上级及中央政府在其中的责任。

　　负债大县数量会上升么?

　　至于地方债风险方面，报告指出由于我国土地、银行和大型企业都由政府掌控，政府还具有行政规制的权力，产生大范围地方政府性债务违约的可能性较低。

　　根据审计署报告，以债务率(债务余额占当年政府综合财力的比率)和借新还旧率来考量，超过一定风险线的地方政府数量有所增加。如2010年底债务率超过100%的市级政府为78个，到2013年6月底这个数量增加到99个。

　　报告指出，层级越低的政府，财政收入中用于保工资、保运转、保民生的资金占比越高，可灵活支配的财政资金规模越小。因此，若刨除这部分“刚性”支出，债务率超过100%的县级政府数量可能出现较大幅度上升。

　　除了上述财政风险，还有金融风险。审计署报告显示，银行贷款在地方存量债务中占比仍然最大，随着银行贷款的收紧，信托贷款、融资租赁、理财产品、BT等变相举债融资方式涌现。

　　报告指出，与银行贷款相比，信托产品的期限更短、利率更高，不仅增加地方政府债务负担，还会进一步恶化债务期限搭配，加大再融资风险，给地区金融安全带来隐患。

　　其中，由于县域经济总体薄弱，城市化和工业化程度不高，财政能力处于弱势且短期内土地缺乏足够的开发潜力;而且县级政府融资平台数量最多，占全部融资平台总数的72.4%，但其管理、盈利和资产规模质量相对较差，风险隐患最大。同时，县级融资平台贷款主要为当地金融机构、居民，地方政府若违约，会给地方金融机构造成大量不良资产，且易引发群体性事件。

　　报告推算出，截至2012年底，地方融资平台贷款中约有40%来自股份制商业银行和地方商业银行，特别是城商行和农商行。报告指出，地方政府作为这些银行的主要股东，对地方融资平台贷款比率更高，这类银行资产规模有限，抗风险能力较差，受地方政府干预较多，可能成为未来金融风险高发领域和爆发点。

　　完善偿债准备金制度

　　报告指出，债务管理应该遵守“黄金规则”和“可持续规则”。前者要求地方债只能用于资本性支出，不能用于经常性支出;后者要求地方政府债务余额和当年偿债额等指标占政府收入比重都必须控制在一个稳定和审慎的水平下。这些在新《预算法》中都有相关规定。

　　对于债务决策管理机制上，报告建议建立由地方政府相关领导及权威专家组成的管理决策机构;同时还要建立地方债资金管理机构，用于统筹协调债务资金管理，跟踪审核债务资金使用情况。

　　课题组调研发现，绝大多数城市均有明确的偿债准备金计提规定，但很多城市均存在计提不足的现象。报告认为，未来应该确定项目解缴作为偿债准备金的主要来源，以保障偿债准备金筹资渠道的稳定性和对应性。

　　陈志勇表示，所谓项目解缴，是指项目运行产生的资金流，如一个公路项目，可能会产生收费收入，应该从收费收入中计提部分用作偿债资金。