近日，国家发改委悄然下发《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》(下称《指导意见》)。

　　《指导意见》提出，“十三五”市县规划改革创新的主要任务：一是要创新市县经济社会发展规划，改革市场发挥作用领域的规划内容，强化政府职责领域的任务，特别是要强化空间布局，优化空间结构，将经济社会发展与优化空间布局融为一体，编制出一个统领市县发展全局的总体规划。二是要健全规划衔接协调机制，强化市县经济社会发展总体规划的龙头地位，为城乡、土地、环保、交通等规划编制提供依据，同时要精减专项规划数量，增强专项规划编制的针对性和有效性，为贯彻落实市县经济社会发展总体规划提供支撑。

　　发改委一位官员对21世纪经济报道介绍，《指导意见》的目标是推动国民经济社和会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，为形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。“需要注意的是，《指导意见》是指导性质的文件，并不具有强制力。”

　　21世纪经济报道获悉，推进市县“多规合一”是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的2014年经济体制和生态文明体制的一项重要任务。目前，发改委和环保部、住建部、国土部已经分别向中央全面深化改革领导小组办公室提交了“多规合一”的改革方案。

　　开发与保护融为一体

　　《指导意见》提出，目前我国市县规划存在着规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，这是导致工业化城镇化进程中资源过度消耗、空间无序开发、生态环境恶化等突出矛盾的原因之一。

　　为此，发改委要求市县规划要强化空间布局。要针对目前市县各类功能分区数量过多、内容繁杂、缺乏统筹、难以衔接等问题，按照一个市县一本规划、一张蓝图的要求，，整合优化相关规划的空间管制分区，形成一张规划布局总图，将开发与保护融为一体，作为市县长期遵循的空间开发调控蓝图。

　　《指导意见》指出，强化市县规划的空间内涵，不是形式上的调整，而是转变规划理念、调整规划思路的内在要求。与企业结构、产业结构相比，空间结构、空间布局对一个市县的影响更宏观、更长远，是政府更好发挥规划调控作用的重要领域。因此，在规划思路、规划框架上都要体现这种特点和要求，把总体发展战略和各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合，改变将时序与空间、发展与布局相互割裂的状况。

　　“经济社会发展规划本质上是发展性质的规划，侧重时间序列下的各类预期性指标，这些指标是可以计算和预测的。”中国国土资源经济研究院规划所研究员郝庆对21世纪经济报道分析，但是空间规划不同，它是强制性的管控规划，不仅仅是空间规模、结构、区位、布局等，还涉及到空间的权属这一复杂问题，因此其编制难度要更大。

　　发改委还要求，为进一步增强市县经济社会发展总体规划的战略性和前瞻性，要合理调整规划目标、规划任务的期限，既要以“十三五”时期为主，衔接2O20年全面建成小康社会各项目标，又要考虑更长时期的远景发展，做到远近结合。

　　对此，中科院南京地理与湖泊研究所研究员、区域发展与规划研究中心主任陈雯对21世纪经济报道解释，所谓规划目标和任务的远近结合，“近”主要是指实现五年规划预期性目标的各类任务和项目，而“远”则主要指体现基于主体功能区战略的城镇、农业和生态三类大的空间格局的划分。

　　划分城镇、农业、生态三类空间

　　《指导意见》提出了改革创新市县经济社会发展规划的八项具体措施：一要合理确定规划目标，既要体现政府职能转变的要求，更要体现不同主体功能定位和与相关规划衔接协调的需要;二要优化空间结构，要科学谋划总体布局，合理确定城镇、农业、生态三类空间比例，构建空间开发格局;三要引导产业发展方向和布局，加强产业发展方向的引导，强化产业布局的引导和约束;四要积极稳妥推进新型城镇化，明确城镇化发展方向，优化空间组织模式等;五要促进公共服务资源的均衡配置，要按人口流动趋势，合理配置资源，充分发挥中心辐射功能;六要增强交通等基础设施支撑引导能力;七要强化生态环境保护;八要完善空间调控政策。

　　其中，在规划目标这项改革措施中，发改委要求各个市县要体现不同主体功能定位的要求。优化开发区域要淡化增长速度、规模总量等方面的指标;重点开发区域要体现新型工业化城镇化的要求;重点生态功能区和农产品(11.02, 0.00, 0.00%)主产区要突出增强生态服务功能和农产品供给能力等方面的指标。增加城镇化、空间开发强度、耕地保有量、生态红线等空间管控方面的指标，为相关规划、配套政策的制定提供依据。

　　同时，在优化空间结构这项改革措施中，《指导意见》提出要按照主体功能区战略的要求，在国土空间分析评价基础上，以行政边界和自然边界相结，将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间，通过三类空间的合理布局，形成统领市县发展全局的规划蓝图、布局总图。

　　发改委要求各地合理确定三类空间比例。要按照区域资源环境承载能力和未来发展方向，根据不同主体功能定位要求，合理确定三类空间的适度规模和比例结构。城镇空间占比，要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减;农业空间占比，在农产品主产区的市县应高于50%;生态空间占比，在重点生态功能区的市县应高于50%。

　　《指导意见》提出要针对三类空间的功能定位和发展方向，细化财政、投资、产业、土地、农业、环境等政策，加强对市县域空间的管控能力。

　　发改委期望，以城镇、农业、生态三类空间作为规划衔接的平台，为相关规划的编制提供依据和接口。其他相关空间规划的管制分区和边界划定，如城市增长边界、永久基本农田和生态保护三条红线，可在三类空间布局的框架下进一步细化，形成更具体的空间管制分区。通过三类空间和细化的管制分区，形成综合与专项相结合的空间管控体系。

　　“这体现了发改委推进‘多规合一’的改革思路。”陈雯介绍，在这种改革方案下，并没有打破之前各个部门的业务分工，只是提供了一个‘多规合一’的衔接平台。

　　中国城市科学研究会秘书长李迅认为，无论由哪个部门领衔牵头，最重要的是部门间形成共识，推进各个专项规划内容的衔接，减少重叠和冲突，形成一个各部门、多层次的合理的规划体系。