经济观察报获悉，由国资委牵头制定的关于央企功能界定分类方案的初步意见已经形成，按照国资委的方案，未来112户央企将被分为三类，分别为公益保障类、特定功能类和商业竞争类，而且不同类型的央企未来的改革方向也各有重点。下一步，上述方案还需要通过国企改革领导小组讨论并修改，或将于明年一季度公布。

　　三类

　　各界翘首以盼的国企改革顶层设计方案现目前已进入关键时期，除了一个整体的框架性方案外，还将有数个相关配套方案与之一起公布。而据相关人士透露，相关配套方案目前已由各部委分别牵头制定并形成了初步意见，例如混合所有制改革由发改委牵头，央企功能界定与分类由国资委牵头，完善国资管理体制改革的牵头单位则是财政部，上述方案经过国企改革领导小组讨论并修改后，或将于明年一季度公布。

　　央企功能界定分类方案被看成这一轮国有企业改革的切入点，也被定义为发展混合所有制经济，组建两类公司(国资经营公司和国资运营公司)，完善国资监管体制、推进布局结构调整等多项改革的前置性措施。

　　中国企业改革与发展研究会副会长李锦表示，分类不确定，混合所有制就很难推行;而且分类的问题还牵涉到考核问题，按照不同的类型制定不同的考核标准，资源与分配就会进行重新调整;此外分类还会决定哪些企业会被合并等。

　　之前对于央企的分类，社会上也有各种意见。中国建材董事长宋志平此前就主张，现有国企可按国有经济的功能分类，分为公益保障型和竞争型两类：公益保障型的是国有企业，竞争型的是国有经济和非公经济交叉持股、互相融合的混合所有制企业，这样问题既简单又清晰，也便于理解和操作。

　　据上述人士透露，最终在国资委的初步意见中，112户央企被分成了三类，分别为公益保障类、特定功能类、商业竞争类。

　　对于这个大的分类，国资委内部其实都是一直有共识的。“虽然对外没有明确表述过，但是国资委对央企这些年进行业绩考核一直也是大致按照这个分类来进行的。”李锦表示。

　　就具体类别的定义而言，按照国资委的想法，以提供公共产品和服务为主要目的，实现社会效益的最大化的央企被定义为公益类的央企，例如中储棉、中储粮等;特定功能类的央企则是以服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行为主要目标，实现社会效益和经济效益的统一，这其中包括石油石化、电力、通讯等领域的18家央企以及11家军工企业;而商业竞争类的，则以经济效益为主要目标，兼顾社会效益，共有77家。

　　目前的情况是，对于公益保障类和商业竞争类国企的分类已经基本达成共识，但是对于特定功能类央企的划分，特别是这类央企相关业务领域的进一步细化，目前有分歧。

　　李锦也表示，“这是目前争议最大的部分。部分类似于石油石化、电力、通讯领域的央企即具有自然垄断特征，有又公益型、竞争性，内部细分很难。”

　　上述人士也表示，对于这类业务交叉型央企，其主要业务板块的特点决定它的类别。

　　改革方向

　　作为混合所有制改革的前置性改革，分类改革更希望让非公资本看到的是一份清晰的图景，即这三类中央企业中哪些领域或者板块是未来非公资本有望进入的。因此除了基础的分类外，这三类央企未来不同的改革方向也显得至关重要。

　　上述人士表示，对于公益保障类的企业，国资委的方案是要进一步优化公益保障性业务资源的配置，加快推进主辅分类的改革，剥离非公益性业务，提高公益保障性业务的占比。

　　其中值得注意的是，公益保障类央企中，对政府特许的经营业务，未来将允许符合相关资质条件的非公有资本投资进入，实现股权多元化;对于非特许经营的业务，按照国资委的构想，则向各类资本开放，实行政府购买，而政府需要注意的则是加强对产品和服务质量、价格水平、营运成本、安全生产、信息披露等方面的监管，引入社会评价。

　　而对于外界最为关注的石油石化、电力、通讯等领域18家特定功能类央企的改革，国资委提出，对于自然垄断类央企，要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主的改革，推进网络分离、独立运营、放开竞争性业务和环节，保障各类市场主体平等接入。对于网络平台企业，通过资本市场和股权投资等渠道，吸收社会资本参股，在部分网络环节实行股权多元化;对网络平台、军品生产等特殊业务，实行以成本监管为基础，依据合理成本加合理利润定价的机制。

　　不过，这个说法基本上延续了三中全会文件的内容，并没有多大的新意。

　　业内人士称，这也是整个改革中最有争议性的部分，对这类企业进行改革的前提之一是分清楚自然垄断业务和完全竞争性业务。但是这些企业大都业务链条冗长，各种业务都有交叉融合，要做一个清楚的界定并非易事。

　　“所以国资委的文件更多的是一种原则性的表述，不可能界定得那么具体，太具体了企业操作起来有难度，而且容易产生矛盾。”李锦表示。“我还是倾向于外界之前说的需要确定产业准入负面清单的做法，可以列出具体的负面清单，例如涉及国家安全的行业，包括国防安全、经济安全如战略储备安全以及信息安全等行业和关键领域;真正的‘自然垄断性行业’即具有长期规模经济的行业等可以暂时不对外放开，这样非公经济可以清楚的知道自己可以进入的领域或板块。”他说。

　　不过，李锦注意到，“积极的一面是，发改委或将于本月发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将对实施特许经营的基础设施和公用事业项目具备的条件作了规范：包括符合内外资准入等有关法律法规规定;具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担等。”“这或将使上述央企中要通过特许经营模式逐步放开的领域具有可操作性。”李锦表示。

　　此前也有发改委官员称，基础设施和公用事业特许经营办法对鼓励非公有制企业进入特许经营领域，发挥市场配置资源的决定性作用，具有重要意义。

　　而对于外界关注的77家商业竞争类央企的改革，国资委方面的改革方向为，以经济效益为导向，全面推进市场化的改革。

　　具体而言，是要加大重组整合的力度，加快发展混合所有制经济，提高产业集中度，努力发展一批国内国际同行业中具有活力和影响力的企业。完善优胜劣汰的市场机制，淘汰没有竞争优势、长期亏损的企业，加快处置低效、无效及不良资产，有序进入具有发展潜力的行业和企业。

　　此外，上述人士还透露，未来对公益保障类、特定功能类的央企，国资委的态度是国有资本要保持独资或绝对控股;对商业竞争类企业中的重要骨干企业，国有资本也要保持绝对控股，其他企业国有资本按照市场规则有序进退，合理流动。