导读

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》11月3日发布。《建议》提出坚持绿色发展，着力改善生态环境。陈吉宁指出，“十三五”时期环境保护要以提高环境质量为核心。环境质量是根本目标，污染减排是重要手段。我国一些主要污染物排放量仍高达2000万吨左右，只有再减少30%-50%，环境质量才会明显改善。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)提出坚持绿色发展，着力改善生态环境。

　　在近日由人民出版社出版的《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议>辅导读本》(以下简称《辅导读本》)一书中，中财办副主任杨伟民在署名文章《促进人与自然和谐共生》中表示，《建议》明确了全面建成小康社会决胜阶段推进绿色发展的目标任务和战略举措。

　　环保部部长陈吉宁在《辅导读本》中发表的《加大环境治理力度》署名文章中指出，环境保护的严峻现状和民众的巨大需求，决定了必须对其实行最严格的制度，源头严防、过程严管、后果严惩。地方各级政府对辖区环境质量负责，企业是污染治理的责任主体，公众也有权利和义务共同参与环境保护，要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

　　增加挥发性有机物排放量等作为约束性指标

　　陈吉宁指出，“十三五”时期环境保护要以提高环境质量为核心。环境质量是根本目标，污染减排是重要手段。我国一些主要污染物排放量仍高达2000万吨左右，只有再减少30%-50%，环境质量才会明显改善。

　　《建议》提出，扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标。

　　对此，陈吉宁解释，要在继续实施化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制基础上，增加重点行业挥发性有机物排放量等作为约束性指标，实施区域性、流域性、行业性差别化总量控制指标。

　　根据环保部此前拟定的《国家环境保护“十三五”规划基本思路》，初步考虑，对全国实施重点行业工业烟粉尘总量控制，对总氮、总磷和挥发性有机物实施重点区域与重点行业相结合的总量控制，增强差别化、针对性和可操作性。

　　具体而言，初步考虑在电力、钢铁、水泥等重点行业开展烟粉尘总量控制，实施基于新排放标准的行业治污减排管理，把问题突出、影响范围广的区域大点源烟粉尘排放量降下去;三湖一库、海河流域以及长三角等污染最严重、问题最突出的地区实行总氮或总磷区域排放量总量控制，要求沿海城市污水处理厂实施脱氮除磷。

　　陈吉宁表示，推进实施燃煤电厂超低排放改造、大气污染传输通道气化、石化及化工行业挥发性有机物治理等一批环境治理重点工程，通过大工程带动大治理。

　　此外，21世纪经济报道获悉，在设置水、大气环境质量和总量控制指标的基础上，初步考虑将全国耕地土壤环境质量、牧草地土壤环境质量、生态红线保护面积、生态服务功能提升等指标纳入“十三五”规划，力争突破既往规划土壤和生态保护规划目标薄弱状况，实现水、大气、土壤、生态系统等全要素目标指标管理，奠定对所有环境介质监管的规划基础。

　　2020年全国土壤污染加重趋势得到遏制

　　《建议》提出，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。

　　对此，陈吉宁解释，环境治理的重点就是坚决打好大气、水、土壤污染防治三大战役，将三大行动计划的路线图落实为各地的施工图，推动环境质量持续改善。

　　目前，《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》已经实施，《土壤污染防治行动计划》尚未出台。

　　陈吉宁透露，“十三五”将编制实施土壤污染防治行动计划。协同推进污染预防、风险管控、治理修复三大举措，着力解决土壤污染威胁农产品(15.77,0.27,1.74%)安全和人居环境健康两大突出问题，到2020年，全国土壤污染加重趋势得到遏制，土壤环境质量总体稳定，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障。

　　《建议》提出，实施工业污染源全面达标排放计划。资料显示，工业生产是主要污染源，二氧化硫排放量占88.1%，氮氧化物占67.6%，特别是工业排放的有毒有害物质，对人体健康的损害更大。

　　陈吉宁解释，工业污染源达标排放，既是法律的基本要求，也是企业环境责任的底线要求，可以内化企业环境行为的外部性，为公平竞争营造良好的市场环境。据估算，如果现有工业污染源均能够做到稳定达标排放，主要污染物排放量可以再减少40%左右。严格执行环境影响评价和“三同时”制度，确保新污染源排放达标。对现有污染源，综合采取清洁生产改造和污染深度治理、限产限排、停业关闭等措施，确保达标排放。

　　《建议》提出，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行。陈吉宁介绍，到2020年，全国所有县城和重点镇具备污水收集处理能力，地级及以上城市建成区污水基本实现全收集、全处理，县城、城市污水处理率分别达到85%、95%。加快城镇生活垃圾无害化处理设施建设，破解一些城市面临的“垃圾围城”困境。

　　同样值得关注的是，《建议》提出，坚持城乡环境治理并重。据第一次全国污染源普查，农业源在化学需氧量、总氮、总磷排放量中所占比例，分别达到43.7%、57.1%和67.3%。

　　陈吉宁表示，要严格控制农业用水总量，实施化肥、农药零增长行动，支持规模化畜禽养殖场开展标准化改造和建设，深入开展秸秆资源化利用。加快农村环境综合整治，到2020年新增完成环境综合整治的建制村13万个。

　　此外，陈吉宁指出，“要将基层环保机构监测监察执法的管理职能统一到省级环保部门，独立进行监管执法和环境监测。结合加强联防联控和流域共治，探索建立跨地区的环保机构，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一治理。”

　　推行合同能源和合同节水管理

　　国土部部长姜大明在《辅导读本》中发表的《全面节约和高效利用资源》署名文章中指出，《建议》提出要强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。这是资源宏观管理方式的创新，也是资源节约和高效利用的硬措施。

　　水利部部长陈雷在《辅导读本》中发表的《实行最严格的水资源管理制度》署名文章中指出，实行水资源消耗总量和强度双控行动，强化水资源管理“三条红线”刚性约束，将主要采取三方面措施。

　　首先，严控用水总量。加快推进江河水量分配，把相关控制指标落实到相应河段、湖泊、水库和地下水源，到2020年，全国年用水总量控制在6700亿立方米以内。建立水资源承载能力监测预警机制，切实把水资源承载能力作为区域发展、城市建设和产业布局的重要条件，对超出红线指标的地区实行区域限批。

　　其次，严管用水强度。加强用水定额和计划管理，明确各行业节水要求，健全取水计量、水质监测和供用耗排监控体系，到2020年，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低25%、20%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

　　第三，严格节水标准。健全节水技术标准体系，制定用水产品、重点用水行业、城市节水等方面的领跑者指标，开展水效领跑者行动，带动全社会向领跑者学习。

　　陈雷指出，“十三五”将推进水资源使用权确权登记，将水资源占有、使用、收益的权利落实到取用水户。培育水权交易市场。

　　陈雷进一步指出，鼓励和引导地区间、流域间、流域上下游间、行业间、用水户间开展水权交易，探索多种形式的水权流转方式。研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。逐步建立健全国家、流域、区域层面水权交易平台体系，以及水权利益诉求、纠纷调处和损害赔偿机制。

　　同时，《建议》提出，开展能效、水效领跑者引领行动。推行合同能源管理和合同节水管理。

　　对此，姜大明强调，为此必须加快建设和完善监测队伍和监测机构，规范行业管理。要创新政策组合，加大财政资金支持和税收政策扶持力度，创新投融资机制，建立绿色金融服务体系。