一、经济转轨是电价不能降低的体制原因

    1993年，在中国电力[1.76 -0.57%]行业改革战略选择国际研讨会上，世界银行工业能源局局长对发展中国家和发达国家电力行业特征进行了比较：“就电力消费而言，发展中国家水平低，发达国家水平高。就人均电力消耗来讲，前者仅为后者1/80；这对政策有影响，发展电力工业是发展中国家非常关注的问题，而发达国家则不同。就发展速度来讲，发达国家年增长率很低，仅1%左右，可以用提高用电效率来解决，而发展中国家则不同，经济发展速度高，不增加能源和电力消耗是不可能的。就价格而言，发展中国家能源价格低廉，由政府给予补贴；发达国家的能源价格是市场决定的。在能源生产方面，发展中国家能源工业是政府垄断经营的，采用指令性和控制性的法规条例；而发达国家采取政府和私人经营并存，公开透明的法规条例，由企业自我控制和平衡。发展中国家存在信息障碍，技术和融资水平低；发达国家按市场规律、价值规律和供求规律办事，信息流畅、技术水平高、效率和效益高。”当然，发展中国家由政府垄断经营改为市场化经营后有可能提高效率，降低成本；但发展中国家的电力价格偏低，市场化改革就要提高电价；总的说来，发达国家的电力工业由于原来定价较高，引入竞争机制后可以降低成本，降低电价。而发展中国家的电力工业引入竞争机制后，可以降低成本，由于原来价格不到位，要使价格符合市场化改革的需要，必然要提高价格。这是由发展中国家和发达国家原来电力工业不同特征造成的。

    二、电价长期偏低是电价不能降低的根本原因

    世界银行工业能源局局长说：“发展中国家的改革紧紧地控制着公用电力事业，政府要求电力企业承担过重的社会义务，许多国家认为便宜的电力对社会经济发展有好处，人为压低电价。据1988年的统计，63个发展中国家电费加权平均仅为0.043美元/千瓦时，只相当于经合组织(OECD)国家平均电价的50%，OECD国家电费加权平均为0.08美元/千瓦时。发展中国家和发达国家同样是消耗能源生产电力，发达国家电力生产的技术水平高、效率高、消耗低，价格反而比发展中国家高。主要原因是发展中国家以大大低于成本的电价出售电力。据估计，发展中国家实际平均边际成本为0.10美元/千瓦时或更多。也就是说，发展中国家电力工业如果按边际成本定价，发展中国家的平均电价应当高于发达国家。”

    可能有不少人对于中国电价是否偏低心存疑虑。或者说，许多人对于中国在计划经济年代和改革开放初期电价偏低是承认的，但对于中国近几年的电价是否偏低心存疑虑。其实一个明显的事实是：中国电力工业在改革开放以后，是依靠价外加价，一部分供电企业靠乱加价、乱收费来维持发展的。自1998年电力供求缓和以后，逐步取消各种价外加价，价外收费，后来甚至连计划经济年代就已存在的供电工程贴费也都取消了，中国的目录电价还是偏低的。总的来说，中国电价是偏低的，其中居民电价偏低是非常突出的。电力工业要走上竞争性市场化改革的道路，电价必然是要上涨的。

    在发展中国家里，认为低电价对社会经济发展有好处的观点根深蒂固，中国同样存在这种思想，总认为居民生活用电价格不能高，否则将影响低收入家庭和贫困户用电，而且要求电力企业承担过重的社会义务。人为压低电价结果是电力使用不合理，经济效益不高，电力工业资金紧张，无法保证足够的电力供应，出现缺电；人为压低电价，使得电力工业无法取得电力投资，甚至连老电厂的维护检修也难维持，更谈不上更新改造。这就是发展中国家和中国走计划经济年代长期缺电的根本原因。要解决电价偏低和电力工业缺电问题，首先要解决那种认为低电价对社会经济发展有好处的观念，要给电力工业以合理的价格，使电力工业能够维持简单再生产和扩大再生产的资金需求。

    三、供应侧电价结构失调亟待电价的合理回归

    中国长期存在“重发轻供不管用，重新建轻既有”的状况，改革开放以后进行的电力改革同样是重发电、重新建。1985年，国务院决定实行多家办电和多渠道集资办电的政策，无论是对集资新建电厂实行还本付息电价还是实行燃运价加政策和电力建设基金政策，主要是照顾发电工程；后来实行经营期电价，也只是将“经营期电价”替代原来的“还本付息电价”政策，这些改革政策实行的结果是独立发电公司的资产回报率达7.1%，股本回报率9.5%；国家电网公司的资产回报率仅1.65%，股本回报率仅0.55%。2002年电力体制改革时，发电公司的上网电价：凡是原来有上网电价的按原上网电价执行，原来国家电力公司所属的老电厂，没有上网电价的按补偿成本原则核定临时上网电价，销售电价减去发电厂上网电价之后的剩余部分就是输配电的电价。按照这个办法，继续维持了原有的发电上网价高，利润高，输配电低，利润低；新电厂上网电价高，利润高，老电厂上网价低，利润低。

    据统计，中国20世纪90年代末之前，发电、输电、配电的投资比例大约是1：0.21：0.12，而美国是1：0.43：0.7，英国是1：0.45：0.78，日本是1：0.47：0.68，也就是中国输配电投资长期低于发电投资，而美英日等国家输配电投资要大于发电投资。如果电力工业总投资是1，中国的输配电工程投资占25%，其中相当一部分投资还是靠向用户征收供电工程贴费筹集的，而美、英、日等国的输配电投资占电力工业总投资的55%-60%。

    我国输配电价无论从绝对水平还是从输配电价的比例来看，都是非常之低的。2002年，我国的输配电价是占销售电价的26.7%，而发达国家可以达到60%左右。在我国销售电价本身偏低的情况下，输配电价占销售电价的比例又偏低，而与其他国家的输配电价格相比就显得更加偏低。中国的输配电价只有英国的1/3，德国的1/4，日本的1/6。这样低的输配电价使得电网公司盈利率严重偏低，负债率上升，建设资金筹措发生困难。因此，当电力工业进行市场化改革时，必然要提高输配电价，促使销售电价水平上升。

    四、销售电价结构扭曲也使电价须适度调高

    中国销售电价存在的问题：一是销售电价分类不合理，二是各类电价之间的比价关系不合理，三是优惠电价种类繁多，四是价外加价收费。

    由于销售电价分类不合理，各类电价之间比价不合理，优惠电价种类繁多价外加价收费多，使得电价严重扭曲。凡是能从公共电网中获取低价和优惠电价的用户，都会赖在公共电网中购电；凡是要负担交叉补贴的用户就会千方百计修建自备电厂，自建自管自供逃避补贴责任。结果是小煤电，假热电盛行，公用电网的优越性彻底丧失，由于这些问题的存在还严重影响大用户向发电厂直购工作的开展。在厂网分开的条件下，大用户建自备电厂和直购逃离公用电网，公用电网只剩下优惠供电的各类用户，公用电网就会出现高价购电，低价卖出，严重亏损，难以为继。

    电力行业市场化改革的目的是为了电力行业的可持续发展，电力行业的效率和公平。在市场经济条件下，消费者面临的价格是社会生产的边际成本。如果对价格人为扭曲，那么资源的有效配置将无法实现。我们对居民生活用电、农业用电、支农产品[18.93 -2.42% 股吧]用电电价等进行交叉补贴，就是对销售电价进行人为扭曲。根据福利经济学的研究可以知道，对特定人群给予收入补贴，优于通过价格扭曲进行补贴。我们要下决心取缔一切扭曲电价的做法，适当调高价格是必要的。

    五、能源资源短缺迫使煤电联动势在必行

    近年来，世界石油，天然气价格居高不下，煤炭价格也大幅度上涨，电力工业作为能源转换行业，继续维持低价供电，用户为逃避承担高价能源，趋向多用电力。凡是能用电力替代石油和天然气的都尽可能用电力替代，在这些能源替代中，有的替代是合理的，既可节约投资和费用，又可节约能源资源，有些替代是不合理的，会造成能源资源的浪费，如用电烧热水和采暖，电力利用效率极低。最近几年电力消费的增长率不仅高于能源，而且高于国内生产总值的增长速度，电力消费已经连续6年弹性系数大于1。

    造成这种状况的根本原因在于石油、天然气和煤炭价格已经远远超出了成本+合理利润+税金范畴，石油、天然气已经获得暴利，但时至今日对电力工业却要求微利或者亏损，不能够反映其稀缺的情况。在能源大幅度涨价的情况下，作为能源转换行业的电力，惟一的办法只能是电价随能源价格浮动，即中国实行的煤电联动。

    为保持终端能源的合理比价，促进能源合理利用，节约能源资源，应当随着油、气、煤的价格上升，合理提高电价，当然，提价要适度，要考虑到国民经济多方面的承受能力，要使石油、天然气、电价和热价保持合理的比价关系。但是从已印发的《电价改革方案》和上网电价、输配电价和销售电价等三个管理办法来看，离这种要求还很远。

    以上说明在改革过程中，往往导致电价上涨。笔者认为，中国要进行电力体制改革，应当引入发电竞争、售电竞争和在大用户直购之前先理顺电价，先把电价分类，电价水平合理化，取消优惠电价、取消价外加价。