核心提示：目前国家对土地指标控制极为严格，地方政府腾挪空间相当有限，而且在新的土地拆迁条例实施之后，拆迁变得更为困难，这都对地方政府提出了严峻的考验。

    在去年开工580万套之后，今年又将有1000万套保障房开工，整个“十二五”期间的建设目标是3600万套，覆盖率从8%提高到20%。

    可以看出，政府已将保障房建设作为调控房地产市场和改善民生的一个重要途径，保障房将承担起更多的调控与转型的责任。

    保障房的三重角色

    如果将保障房建设放在“十二五”规划的大背景之下，可以看出，它实际上被赋予了三重角色：

    第一，房地产调控的重要工具。从定义上说，保障房是政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由经济适用住房和廉租房、公租房等政策性租赁住房构成。

    从发达国家的经验来看，保障房是商品房的有效补充，对于满足不同的居住需求和防止房价的非理性上涨有重要作用。我国在1999年房地产市场化改革启动之后，商品房获得迅速发展，保障房建设则一直处于滞后的局面，直到最近两年才开始得到更多的重视。保障房建设的加快，将有助于从商品房市场上分流一部分需求，减少房价上涨的动力，从而有助于房地产调控目标的实现。

    第二，改善民生的重要渠道。

    第三，拉动投资的重要动力。政府一方面在对商品房市场进行调控，防止房地产泡沫继续吹大，绑架国民经济和金融体系，另一方面又担心投资增速放缓对经济增长和就业的伤害。在这种情况下，加快保障房建设就成为一个可以双方兼顾的选择：一方面，增加保障房供给可以对商品房价格形成向下的拉动;另一方面，又能增加对建材、玻璃、水泥以及家电等产品的需求，拉动社会投资。截至上半年，全国已经有500万套保障房开工，按全年1.4万亿元的投资额来计算，大约完成7000亿元，占上半年房地产投资完成额的26.7%，形成了对固定资产投资的有效补充。

    中央与地方的博弈

    从中央的角度看，保障房建设具有极其重要的经济和社会意义，而从地方的角度来看，由于保障房建设无法像商品房那样获得高额的土地出让金，甚至需要政府倒贴配套资金，对于习惯从狂飙突进的商品房市场上获利的地方政府而言，保障房建设显然没有太强的吸引力。

    截止到今年5月底，全国保障房建设开工率只有34%，在时间过半的情况下，任务完成并没有过半，住建部被迫将全部开工的截止时间由10月底延后至11月底。但6月份以来，保障房建设明显加速，到上半年结束时，整体开工率已经超过50%，短短一个月时间，开工率提高了16%，部分省市(如陕西省甚至已经提前完成全年任务，从而引发了市场的质疑。

    住建部副部长齐骥7月28日在该部网站上撰文，认为有三个原因导致近期保障房开工率大幅提升：其一是住房项目建设需要遵循基本建设程序，通常要耗费半年以上的时间，因此多数项目会在二季度和下半年集中开工;其二是部分地区(如东北、西北和内蒙古等地区气候条件恶劣，从5月份开始才进入开工旺季;其三是今年保障性安居工程建设部署早、行动早，计划任务下达时间要早于去年。

    以上三点具有一定的解释力，但没有从根本上解释开工加速的原因。实际上，以天气条件最受限制的东北三省和内蒙古为例，它们在5月底的开工进度要远快于全国平均水平，其中辽宁开工率达到了86%，内蒙古达到了51%，黑龙江省达到了47.5%。因此，真正左右开工进度快慢的，是地方政府与中央政府之间的博弈。

    在5月底建设进度慢于预期之后，中央政府明显加大了问责和督促的力度。在这种情况下，保障房建设显然已经不仅仅是一个经济目标，也成为一个政治目标。

    加之今年以来货币政策持续收紧，信贷额度控制加剧，地方政府手中的项目受到抑制，这种背景下地方政府对保障房的排斥心理有所减弱。

    地方政府的典型应对

    尽管如此，各地的保障房建设仍然面临着资金和土地两大瓶颈。从资金需求来看，全年1000万套保障房建设约需1.4万亿元资金，其中中央政府财政拨款约为1127亿元，此外还代地方发行2000亿元国债优先用于保障房建设，地方政府将提取10%的土地出让金净收益，预计约1000亿元，地方财政将筹资700亿元，以上是政府部门的支出，除此之外还有9000亿元左右的缺口，需通过市场化方式和社会渠道筹集资金来弥补。

    近期各相关部门也纷纷对保障房建设大开绿灯。发改委6月22日发布了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，明确符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业可以通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。银监会也适度放宽了保障房投融资平台的贷款条件，国开行年初时即同住建部签订协议，明确今年新增1000亿元贷款规模用于保障房建设，此外，保障房中的经适房和限价房可以通过住房按揭方式筹措资金。所以，资金缺口看似巨大，却并不构成根本的制约因素。

    比较而言，土地可能是更为重要的核心难题。目前国家对土地指标控制极为严格，地方政府腾挪空间相当有限，而且在新的土地拆迁条例实施之后，拆迁变得更为困难，这都对地方政府提出了严峻的考验。

    但从各地的经验看，地方政府仍然存在变通之法，具体措施包括：第一，商品房配建，即在土地出让时约定10%～20%的比例建设保障房;第二，在产业园区统建过程中将工业用地转化为住宅用地;第三，将部分企事业单位的自建房纳入统计范畴;第四，不排除部分地区存在未批先建、违法用地的情况。这些措施大大减轻了土地带来的制约。

    实际上，一旦土地问题得到解决，地方政府的积极性就会被调动起来。

    要强调的是，开工率并不是最终目标，调控房市和改善民生才是最终诉求。所以，在关注开工率之外，更应关注的是保障房的质量和分配等后续问题，避免舍本逐末现象的发生，将保障房的作用真正落到实处。