潮州市潮安县彩塘镇，拥有“中国不锈钢制品之乡”和“不锈钢王国”的美称。

　　近日，南方日报记者来到彩塘镇走访，路边四处可见各种不锈钢产品的广告，各种机械的轰鸣声不绝于耳，一条漂满各种垃圾水质发黑的小河从镇中心横穿而过。

　　30年来，不锈钢产业逐渐在当地生根发芽，聚集规模位于全国同行前列，但就在这光鲜的称号背后，是任意排放的废气和肆意横流的污水。

　　2011年，彩塘镇不锈钢产业污染问题被省环保厅挂牌督办。随后，当地各级政府开始了大力整治工作，但长期污染积累并不容易改变，地方政府陷入了进退维谷的环保困局之中。

　　文/图 南方日报记者 胥柏波 实习生 李永杰 策划统筹 胡念飞

　　遍地开花的作坊企业

　　不锈钢产业已经深入到了彩塘镇的各个角落，数以千计的微小型不锈钢加工厂四处开花，其中包含大量家庭式作坊

　　记者在彩塘镇宏安村看到，一条溪水几乎黏稠到留不动的小溪里，布满了各种生活和工业垃圾，有塑料袋，也有小的不锈钢废料，小溪两边的排污口里不时有一些黄黄绿绿的污水流出来。

　　在宏二村村委办公室门口，记者找到了一个排污口的入口，这个入口位于一家没有名字的小型作坊背后，在围墙底处几个碗口大的出口正缓慢地留出一些黄绿色的、有刺激性气味的液体，这些液体通过一条水槽聚集，然后由一条在地下的暗道排向小溪。

　　据当地村民介绍，不锈钢冲压成型后为了去油渍和增加亮度，会进行抛光处理，有些材质较差或太小的器件不能抛光，就用盐酸或硫酸来清洗，这些黄绿色的液体正是清洗后排出的废水。

　　在宏三村，一条小河已经完全被水葫芦掩盖，只有在一家不锈钢工厂的排水口处露出了一块水面，水黑如墨汁，在附近打工的王先生告诉记者，因为污水里有太多的酸，所以那一片水面连生命力顽强的水葫芦都不长了。

　　长年的废水排放，使得彩塘镇的地下水已经被严重污染。在宏二村，记者发现大部分水井已经荒废，只有一条严重污染的小溪边的水井还在使用，正在打水洗拖把的一位阿婆告诉记者，这些水只能用来拖地。记者打了一盆井水，水还算清澈，但一股强烈的腥臭味扑鼻而来。

　　一名姓许的村民告诉记者，村民已经多年不用地下水了，“修房子时都不敢用，用了连墙都是黄色的”。

　　井水污染了还能用自来水，但空气污染了就无处可逃了。

　　记者采访当天，正值一场大风降温过后，彩塘镇上空，阳光透过灰色的雾霾若隐若现，即使这样，街边还是坐满了晒太阳的老人和小孩，一位老人告诉记者，“这已经算是一年中最好的天气了”。

　　这里的空气污染到底有多严重?宏二村卫生站的许医生向记者描述，“一碗稀饭，即使在室内，多放一会儿，就能在上面看到薄薄的一层灰”。

　　他向记者解释，这些灰尘都是在不锈钢抛光过程中产生的，少数大工厂才安装过滤设施，更多的家庭作坊都没有任何的防护措施，与他一墙之隔的一个小作坊就是这样，为了阻挡粉尘，他不得不架了几块石棉板墙边，但效果并不明显，“每天都得擦一遍桌椅”。

　　在卫生站后面的一个抛光厂，记者看到，工人们都戴着厚厚的、已经发灰变黑口罩，厂内到处都是厚厚的一层灰，空气中弥漫着呛人的粉尘，工人们告诉记者像这样的小厂，根本不可能装有除尘设备。

　　随后，记者走访了彩塘镇的彩塘村、金砂村和南方村等村庄，记者看到的每一家抛光作坊里都是灰尘四起，记者经过的每一条小溪都黑如墨汁。

　　一位彩塘镇的村民在当地的论坛里写到：“我无时无刻地想念小溪里的小鱼、小虾和鲜嫩的水草，怀念那一泓甘甜的细腻和在溪水中嬉闹的人们，但我只能在梦里大口呼吸。”

　　艰难摸索的“还债”之路

　　彩塘镇针对投诉关停的抛光厂已经有100多家，但关停一处就会引来更多的麻烦，“关停一家，就是引爆一颗炸弹”

　　随着环境逐步恶化，越来越多的村民选择搬离彩塘镇，“稍微有点钱的都不住彩塘了，外出的也不回去了”，一位村民抱怨着。

　　走不了的村民无奈之下只得一次次到各级环保部门投诉，潮安县环保局一年收到的投诉就超过百起。糟糕的环境也影响到了彩塘镇的进一步经济发展，2009年，潮安县政府下发要求整治彩塘镇不锈钢产业污染的红头文件，开启了为环境持续破坏的还债之路。

　　但这条路并不顺畅。不锈钢产业每年为彩塘镇带来超过1.4亿元的税收，超过全镇总税收的70%，不能简单地一刀切，否则将对彩塘镇的经济发展造成强烈冲击。

　　经历了整治初期的两年探索，彩塘镇污染形势并未取得明显改善，2011年，彩塘镇不锈钢产业污染问题得到了省环保厅的关注，对其挂牌督办。

　　同年，彩塘镇出台了整治不锈钢产业污染的3年计划，计划设立4个集中抛光区，对成规模的抛光企业进行整改，要求增加治污设备和设备改造，同时对学校、医院和居民密集区周边的抛光点进行全面调查处理，予以拆除。

　　但这些设想在实施地过程中都不同程度地遭遇现实困境。

　　进展最顺利的是建立集中抛光区，彩塘镇分管环保工作的副镇长曾培崇介绍说，集中抛光区的设立是为了整合抛光产业，对其进行集中管理，统一处理污染问题。

　　目前，两个小的集中抛光区建设已经投产，另外两个较大的集中抛光区尚在筹备中。

　　但对于集中抛光区的建立，在当地也有许多不同的声音，4个集中抛光区的总投入超过7000万元，且还不算其中的土地成本，对于彩塘镇政府来说，将因此而背起沉重的经济负担，“这个债不知道多少年才能还清”。

　　在企业整改方面，虽然目前已经对部分成规模企业完成进了整改，但推进工作仍然不顺畅。

　　这两年，彩塘镇的不锈钢制品企业遭受了前所未有的冲击，大部分企业严重滞销，小部分企业已经处于停产或半停产的状态，部分企业经营者对整治工作并不积极，甚至出现了抵触情绪，一直拖延至今。

　　即使是一些开始整治的企业，也采取应付的办法，治污设备要么是不够，要么是不达标，就算全部配齐合格了，但在实际工作中也不使用，使得监管无处下手，并没有真正达到整治的效果。

　　对此，彩塘镇政府提出对整治企业进行补助措施，但是受限于财政困难，补助资金对于企业来说只能是杯水车薪，促进的作用并不大。

　　最困难的莫过于关停重点区域周边的抛光厂和作坊式的抛光厂。

　　到目前为止，彩塘镇针对投诉关停的抛光厂已经有100多家，但几乎无一例外的是，关停一处就会引来更多的麻烦，被关停的厂家时不时地围堵镇政府，要求赔偿。“关停一家，就是引爆一颗炸弹”，曾培崇这样比喻。

　　去年9月，一家在学校旁边的抛光厂因为污染严重被强制关停，厂房业主带着租金跑路，于是厂家每天带着一大群工人去围堵镇政府，一连数日，最后迫于无奈镇政府只得垫资45万元才得以解围，而这笔资金至今尚未收回。

　　当地政府官员形容这次处置为“失败的成功”，虽然成功地解决了问题，但是用了一种失败的模式，以后的关停工作将会更加困难。

　　对于作坊式的抛光厂，环保部门也大为头痛。潮安县环保局副局长金桥告诉记者，作坊式的抛光厂成本极低，所以关停了一家，换个地点又开起来了，难以彻底解决。

　　金桥还表示，这种作坊式抛光厂到处“躲猫猫”，环保部门的执法成本很高。关停一家抛光厂，从调查到最后关停，差不多需要8个月的时间，当工作人员走完所有程序后，抛光厂很快又在另外的地方建起来了，“前年年中我们处理的一个抛光厂，现在都还在等法院宣判”。

　　处境尴尬的镇级环保

　　人员编制和执法权缺失造成镇政府在处理辖区内污染问题时捉襟见肘，对企业监管不到位、环保工作人员疲于奔命

　　彩塘镇当前的环保困难，一方面是欠账太多，另一方面也是一个镇级政府环保的尴尬位置造成的。

　　据记者了解，潮安县一级环保局的一个股需要应对潮州市环保局的三四个科室，省环保厅的七八个处室，而到了彩塘镇则只有一个专职环保员吴桂斌，再加上一个分管副镇长曾培崇，且环保也只是曾培崇众多分管工作中的一个而已。

　　根据1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》规定，县一级环保局才有执法权，镇一级只能配合上级环保部门的工作。

　　对于拥有10万人口、两万多外来人口、有上千家工厂和完整产业链的彩塘镇来说，环保人员编制和执法权的缺失造成了彩塘镇政府在处理辖区内污染问题时的捉襟见肘，对企业监管不到位、环保工作人员疲于奔命。

　　吴桂斌告诉记者，“这两年投诉又非常多，基本上工作时间内都是在处理投诉，而一些基本的巡查工作和检查工作就做得很少了”。

　　到了投诉现场，吴桂斌又得面临更头疼的问题，因为没有现场处置的权力，所以他去现场只是做一些简单的调解和调查工作，最多就是做停水停电的处理，经常会遭受来自投诉人和被投诉人两方面的不满，两头不讨好。

　　金桥表示，他们非常希望能够将执法权下放，改变以往“看得见的管不着，管得着的看不见”的局面，让“看得见的管得着”，做实属地管理，“但是这个权力下放的决定权并不在我们手里”。

　　另外，治理污染的资金问题也是镇一级政府的难点，虽然是经济强镇、财力收入雄厚，但是财权和环保的执法权一样并未下放，而其承担的社会管理和公共事务责任不断扩大，彩塘镇这两年投入治理污染资金有数千万元之多，上级部门承担了一些，但是对于一个镇政府来说，压力依然很大。

　　“我们曾经做过一个建污水处理厂的计划，后来一看需要的资金很大，就尴尬地默默地放弃了。”曾培崇说。

　　记者观察

　　经济镇环保困境背后是镇街事权改革缺失

　　随着经济的发展，越来越多的乡镇和街道拥有了超过一个县的经济实力，面临的污染问题也超出了想象，但是与彩塘镇一样，这些乡镇和街道往往都会遇到尴尬的环保执法权和财权缺失的问题，在环保执法权缺失的背景下，势必会造成责任不清、效率低下、推诿扯皮和执法扰民等问题，而究其背后则是镇街事权改革的缺失。

　　2010年6月，《广东省关于简政强镇事权改革的指导意见》(下称《意见》)正式颁布，提出扩大镇级经济社会管理权限，做到权责一致。《意见》提出，要深化行政审批、行政许可和行政执法制度改革，下放给镇与其经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权。

　　就环保执法而言，中山市环境保护局已将“拒绝环境保护行政主管部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的”，“拒报或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的”，“造成环境污染事故的”等多项行政执法权下放镇一级;中山市安全生产监督管理局5万元以上的行政处罚保留外，其他行政处罚全部下放到镇一级。

　　可以说，中山市已经走到了镇街环保改革的前列。同样，在江苏、山东和安徽等地也有了类似的镇街环保改革，安徽省肥西县就在镇街一级设立环保站，延伸环保执法范围，下放执法权力。

　　第一个螃蟹已经有人吃过了，广东其他各地也应作出相应的调整，打破固有陈旧的管理机制，让制度改革跟上经济发展的步伐。当然，这些改革的权力并不在环保部门手中，这需要更多的人和部门参与和配合。

　　在另外一个层面上，就彩塘镇的污染问题而言，也不应该只由环保部门来负责，作为一个拥有30年历史的完整产业链的“不锈钢王国”，至今仍然是做一些低端的加工工作，还存在大量的作坊式工厂，即使有规模的工厂也只是在做贴牌生产，这确实不应该。

　　著名环保组织“自然大学”的调研员陈立雯表示：“简单的打击并不能起到很好的效果，往往会陷入猫捉老鼠的循环中，河北省文安县的废旧塑料回收产业就曾走过这样的弯路。”

　　陈立雯认为，彩塘镇治理污染的工作重点，除了由环保部门牵头治理之外，更应该上升到产业层面的升级换代和政府经济工作的战略调整，整合相关产能，调整生产关系，逐步消灭作坊式工厂，这样有利于政府的监管工作，减少环保部门的工作压力，真正做到从源头上解决污染问题。