相比半年前的一审稿，全国人大常委会会议昨日审议的预算法修正案草案二审稿(下称“二审草案”)体现了“一进一退”。

“进”是应各界要求，加大了预算公开的力度；“退”则是基于金融风险的考虑，重申现行预算法中“地方政府不得自行发债”的规定。

二审草案还明确提出政府的全部收支纳入预算监督，建立包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算“四本预算”在内的复式预算体系，并规定乡镇一级均设立预算。

中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文昨日接受《第一财经日报(微博)》采访时表示，预算改革是一个渐进的过程，要以时间来换空间，预算法的修改寻求的是理想和现实之间的平衡，条文设计反映出了中国现状并保持了适当的前瞻性。

然而，不可否认，二审草案同舆论的某些期望仍有不小距离。作为一部事关纳税人权利的重要法律，预算法的此番修订，无论在立法程序的公开性，还是在对政府花钱的约束等方面，都似还存在改进空间。

明确“四本预算”

昨日提交十一届全国人大常委会第二十七次会议审议的二审草案增加了一条规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。

二审草案同时规定，各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。

刘剑文表示，预算法修订的核心就是制度化地推进预算公开，要将政府的收入置于阳光之下。同一审稿的原则性规定相比，二审草案对于预算公开也做了较为细致的规定，比如要求报送人大审查或是批准的预算草案中重点支出至少要编制到项，各级政府的预算调整也必须公开等等。

近年来，我国不断增加预算透明度，各级政府部门的预决算都在逐步公开。2010年我国首次推进部门预算公开。今年以来，98个中央部门几乎都公开了部门预算。但由于预算表均是按照功能分类，公众常常觉得无法看懂。

针对这一问题，二审草案还增加了公共预算支出经济分类的具体规定，使财政资金的去向一目了然。

除了透明度外，二审草案在预算的完整性上也有所进展。

二审草案明确规定，预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

刘剑文表示，新增这一内容是二审草案的亮点之一，预算外收入纳入预算将增强政府预算的完整性。

目前，中国政府收入中，除了超过10万亿的公共财政收入之外，政府性基金预算等收入也近4万亿，还有一些地方存在“小金库”和“乱收费”资金，这么庞大的资金管理上存在监管漏洞，政府性收支存在一定的随意性，因此各界希望此次修订预算法能在强化预算监管上有所突破。

与此相配套，二审草案新增第4条明确：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接。”

财政部财科所所长贾康指出，草案明确提出我国的预算是一个包括“四本预算”在内的复式预算体系，强调了预算编制的统一性和完整性。

中国从2011年1月1日起全面取消预算外资金，据初步统计，去年中央约60亿元、地方约2500亿元原来按预算外资金管理的收入纳入预算管理。

此外，二审草案还对增强预算编制的科学性作出规定：强调“预算收入的编制应当与经济和社会发展水平相适应，不得隐瞒、少列政府收入，不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据”。

地方自行发债重关闸

此次二审草案备受关注的另一个焦点是，重申了现行预算法关于“地方政府不得自行发债”的规定。

现行预算法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

去年该草案一审时，一审稿第33条曾删去地方政府不得发行地方政府债券的相关表述，改为地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保，对地方政府性债务的约束更为严格；并新增一款规定：国务院对地方债务实行限额管理，国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准。

二审草案则删除了上述新增条款，并恢复了地方政府不得发行地方政府债券的表述。

关于一审稿中国务院对地方政府债务实行“限额管理”的规定，中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，这一条款相当于赋予了国务院空白授权，由国务院决定地方是否发债以及发多少，地方政府在自行发债上并没有获得更大发言权。

而回归现行法律条款一定程度上是出于对地方发债风险的忧虑。

全国人大法律委员会副主任委员洪虎在会上表示，一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。

中国审计署审计结果显示，截至2010年底，中国地方政府性债务余额为10.7万亿元。地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。2012年和2013年将是中国地方债务到期的高峰，两年到期额度合计超过3万亿元。今年早些时候，部分地方政府债务获批展期。

在刘剑文看来，中国不放行地方自行发债的另一个重要原因是配套制度不健全，比如地方政府破产制度，财政紧急状态制度都没有建立。

法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。刘剑文认为，从长远性来看，允许地方政府发债有其合理性，但当前欧债危机持续蔓延的情况下，考虑到地方自行发债是对现行预算和财政体制的重大突破，因此必须持更加谨慎的态度，全国人大重申这一规定传递出中国准备从严规范地方债务、防范金融风险的重要信号。

刘剑文表示，预算法不仅要严格限制地方政府发行债券，还应该在地方债务方面做出更加严格的规定，凡涉及到地方债务融资行为的都应有法律规定和经国务院的批准。

也有专家对这种“退回现行条款”持保留意见，如贾康昨日在其新浪微博上评论称：“我看退回老法表述没有体现立法应规范与服务现实的实质要求，地方债‘开前门’登堂入室阳光融资势在必行，这样才有利于消解天文数字隐性债的发生机制和有效防范风险。”

不过，在施正文看来，无论是现行预算法还是一审稿和二审草案，实际上都没有对地方发债有实质性的放松，一审稿对地方债虽然有“限额管理”的条款，但等于将地方政府发债的“生杀权”交由国务院，地方政府从来都没有自主权。

施正文也表示，发行地方债券并不是缓解地方财政压力的解决之道，每年两三千亿的额度不过是杯水车薪，根本途径还要重新划分中央和地方事权和财权，完善转移支付制度，但这两项改革在目前的预算法草案中还只是一种原则性的规定，尚未有根本性突破。