“拐点确实已经出现”，多位研究宏观经济的学者接连发出感慨，认为中国经济高速增长的时段，很可能已成“过去式”。

　　作为经济发展的动力车间，能源行业的拐点来临得更加猛烈。2012年1~5月，全国规模以上电厂发电量增幅显著下降，全社会用电量同比增速明显回落;目前全国煤炭价格连跌，市场萎靡。

　　往年迎峰度夏时分经常出现的“电荒”、“煤荒”，如今已经不见踪影。夏日之中，冬天的气息弥漫开来，却给多年来一直紧绷的煤电矛盾和能源紧缺带来转机，曾被“保供给”一度压倒、停滞的电改，推进前景或可豁然开朗。

　　呼声重起

　　以往匮乏的电力体制改革空间，正在急剧增大。

　　7月上旬，中国能源界流传着一个消息：国务院领导连续将有关电力体制改革的内参批给有关部门研究，其中包括重启电改的呼吁。

　　无疑，这个消息给正在感慨“逡巡十年”的电力体制改革派们带来了很多新的期许。

　　《财经国家周刊》记者联系到长期从事能源公共政策研究的专家，国务院研究室综合经济司副司长范必。

　　“第一步，要继续完成主辅分开的任务。”此说，主要是针对电网企业而言，意在通过严格规范电网企业的业务范围，来厘定输配电成本，为下一步改革奠定基础。

　　众所周知，在2011年，中国两大电力辅业集团已经挂牌，但仍有一部分辅业资产留在电网内部，如输变电设计、施工企业，相关“三产”、多经企业，其成本可能通过各种途径，最后成为输配电成本的一部分。

　　另外，有的电网企业还新收购了装备制造企业，辅业资产出现反方向膨胀。近年来，诸多发电企业和电监会、理论界都大声呼吁“调度独立和交易独立”。就此，范必认为应该“将电力调度机构从电网企业中分离出来，组建独立的调度交易结算中心，负责电力市场平台建设和电力交易、计量与结算，组织和协调电力系统运行，以确保电力调度交易的公开、公平、公正和电网的无歧视公平开放”。

　　一些业内人士置疑，很多发达国家的调度机构就设在电网，中国有没有必要调度独立?范必解释道，“调度独立的本质是调度接受监管部门的监管。现在世界上大部分国家实行了输配分开，输电网不是买卖电力的企业，而是一个中立的运行机构。在这种情况下，调度有的在电网内部，有的独立出来，有的还直接隶属监管部门，各种情况都有，他们的共同点是，按照一定的规则接受监管。但对于中国来说，由于输配没有分开，电网在电力买卖中处于垄断地位，调度独立出来，更有利于接受监管，实现公平调度。”

　　对改革后电价走向的预测，是业界关心的话题。很多人认为，一旦实行市场化改革，会使电价大幅上升。范必不同意这种观点，他说，“计划电价、计划电量、电煤双轨制是造成高电价的原因。通过市场化改革，发电方与用电方进行直接交易，用户的选择权将大为增加，市场功能得到有效释放，资源配置效率将大幅提升，结果将是发电企业的上网价格会有所上升，工商企业的用电价格会有所下降，煤电矛盾逐步得到化解”。

　　十年拉锯

　　从2002年俗称“5号文件”的《电力体制改革方案》下发，到2012年的十年间，中国电力体制改革艰难完成了厂网分开、主辅分离前两个步骤。

　　“前两步改革很不彻底，遗留问题颇多”，业界人士普遍如此评价。

　　“严格讲，中国电力改革并非从2002年开始”，一位老电力人如是说，“从20世纪80年代初期的‘集资办电’开始，中国电力改革就一直沿着一条相当清晰的路线推进”。

　　20世纪80年代以前，中国电力行业一直实行垂直一体化的垄断模式。这种模式，曾在那个特定历史时期，对电力工业的稳定和发展起到了重要作用。

　　但是，随着经济发展，“缺电”越来越严重，暴露出了该模式难以克服的弊端。

　　在强大的能源需求推动下，“集资办电”应运而生，并且发挥了强大的“鲶鱼效应”，在多年来垄断封闭的电力体系中撕开了一个缺口。

　　除了缓解电力短缺，“集资办电”还在电力央企之外，培育了诸多发电主体。这些新生力量不断发展壮大，直至占据中国发电装机半壁江山，最后量变引发质变。因为原有的垂直一体化垄断体制无法做到“三公调度”，厂网不分造成的矛盾已经不可回避。

　　2002年厂网分开实现后，国家电力改革领导小组在2004年将第一份成形的“主辅分离”改革方案上报，却因“电荒”席卷全国而搁浅。

　　2007年年底，国资委牵头，会同两大电网及相关部委共同制定《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》;但2008年年初，南方突然遭遇大面积雨雪冰冻灾害，导致大量电力设备损坏。两大电网公司随后联合上书国务院，要求保留输电施工企业——主辅分离再次停滞。

　　2010年9月，电力体制改革工作小组同意了国资委制订的主辅分离方案，并于当年11月上报国务院;2011年初，国务院同意该方案，并明确由国资委负责组织实施。

　　2011年9月底，主辅分离重组后新组建的两家电力辅业集团正式挂牌成立。

　　但这期间，国家电网(微博)却成立了发展电源的新源控股有限公司，国网麾下的中国电科院(19.110,-0.59,-2.99%)控股了电力设备商许继集团，国网国际技术装备有限公司无偿受让了河南平高电气(6.26,-0.20,-3.10%)集团的全部股权。

　　2011年底，华北电网被悄然拆分为国家电网华北分部和冀北电力公司，中国区域电网中的最后一个堡垒失守。当年为跨区竞争设置的区域电网已经被消解，“省为实体”的省级电网公司回归、做大。背后隐含的，是国家电网公司实现“本部实体化”的意图。

　　在日益坚硬的集团堡垒面前，电改变成了一场时进时退的持久拉锯战。

　　就连5号文件制定的电改路线，也屡次遭到各种质疑。

　　2012年4月，国家电网公司总经理刘振亚在出版的《中国电力与能源》一书中明确反对“输配分开”改革;彼时业界有人预测，凭借国家电网在业内的巨大游说能力和影响力，此说可能会导致中国电改的原定方案发生偏转。

　　经历过第一轮改革的资深电力人士表示，当年“厂网分开”时，反对声也很高，理由是强调“电力行业的特殊规律，是发输供用瞬间完成，各环节之间不可分割，不适于像普通商品一样引入竞争”，但结果恰恰证明了竞争的巨大力量;对于引入竞争后的安全因素等各种担心，可以通过强化规则最大限度地避免。

　　国家电监会和能源局官员均表示，虽然电力改革路径和方式众说纷纭争议不休，但“2002年5号文件提出的市场化改革方向，仍毋庸置疑”。

　　再论输配

　　目前，输配电价和输配分开，已经成为下一步电改的焦点。分还是不分、何时分、怎么分，都成为亟待解决的问题。

　　事实上，关于输配分开的各种观点，正在悄悄发生着变化。

　　2011年，电监会现任主席吴新雄履新后，在输配领域频频发力。是年，电监会制定并颁布《输配电成本监管暂行办法》，明确输配电监管目的、法规依据，规定了监管内容和监管措施，为深入开展输配电成本提供了制度保障。

　　2012年，电监会提出要突出抓好的“六项重大监管”第三项，就是“突出抓好成本与价格监管”，其中特别提到：“科学界定输、配电界面，明确输、配电的成本构成，选择企业进行监管试点”。

　　《财经国家周刊》记者获悉，电监会正计划在深圳和苏州，进行输配电财务独立核算试点工作。

　　“输配分开，在‘十一五’规划和2011年的政府工作报告中，都提到了。但要思考具体怎么实现、怎么操作?到底要解决什么问题?”电监会内部人士表示，当年输配分开的改革设计，主要目的是“为了构建多元的市场主体，不是为了分开而分开”，“如果有其它办法能达到这个目标，也没必要一定输配分开”。

　　“从财务上讲，开奥迪是成本，开桑塔纳也是成本;吃鲍鱼是成本，吃盒饭也是成本;职工年薪十万亏损，年薪五万可能就盈利，”，中央财经大学煤炭上市公司研究中心主任邢雷认为，“合理成本要搞清楚，这是最重要的”。

　　2012年上半年，电监会内部专门搞了一个监管论坛，讨论输配分开问题，其中一些观点值得关注。

　　“输配一体、网售分开，以省为单位更符合我国国情”，电监会输电监管部主任么虹提出了这样的观点。他认为，输电与配售电分开，或输配电与售电分开，只是改革选择的形式，“在此基础上，电力调度职能逐渐过渡为政府职能”。

　　电监会市场监管部主任刘宝华则认为，“输配分开本身不是目的，不能引入竞争的输配分开没有意义，只会增加社会成本;鉴于目前电力改革的整体环境，这项改革可以采取循序渐进的方式”。

　　刘宝华提出一种更为简便的模式——大用户开放，即暂不改变目前的电网体制，而是加快开放大用户与发电企业的直接交易，首先在规模以上用户与发电企业建立市场机制，“但必须界定好市场与政府的边界，政府不再层层审批，而是只管输配电价、准入条件、市场规则和系统安全”。

　　一位能源局关注电力改革的官员表示，在早几年，电监会的观点“非常激进”，坚持“一定要输配分离，不输配分离就没法进行下一步改革”;但现在的一些观点，和10年前5号文件设计的电力体制改革路径相比，显然已有所调整。

　　今年4月，国家电网总经理刘振亚在著作中直言“继续坚持输配一体化、调度电网一体化”，引发了业界强烈关注。

　　有国网系统内部专家告诉《财经国家周刊》记者，配电领域和输电领域一样，也是自然垄断领域，不能自由竞争;应尽快实行“配售分开”，来替代“输配分开”。

　　国网能源研究院总经济师李英介绍称，“配电领域也是自然垄断”的说法，其实来自国外，并非国家电网的发明;一些外国的电力体制改革模式，其实是输配电下端放开电力零售市场，成立大量电力趸售商，实现电价的竞争。李英提供了美国学者萨莉•亨特写的《电力竞争》一书，其中详细介绍了美国的电改经验。此书由世界银行(微博)资助，已经在中国出版发行。书中坚持了“配电领域也是自然垄断”的观点。

　　“输配一体，网售分开....。。和我们观点接近，但还不一样”，中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹表示，是“分”还是“放”，一字之差，区别很大。

　　“我们的观点是强调放开，将来售电谁都可以售，对民资也可以放开，包括国网公司也可以售电;让一个电网公司不去售电，显然有问题”。

　　“网业分离，主要解决的是公平竞争问题”，张昕竹表示，网络型企业改革的基本思路，就是网业分离。“如果又做网络又做业务，肯定要对竞争对手揉搓;只做网络，那就对谁都一样，没有厚此薄彼的必要”。

　　张昕竹认为，从监管和公平竞争的角度看，输配分开好像简单，但仍需制定合理的输配价格、合理的调度规则，“这和分离不分离没有关系”。

　　此前，张昕竹曾经对中国输配分开的成本进行过量化分析。他表示，实行输配分开将增加成本600~1800亿元;这一结论被国家电网公司总经理刘振亚在《中国电力与能源》一书中引用。

　　有专家指出，目前争议的焦点，表面看是输配要不要分开，实际上“涉及到未来中国电力行业体制改革往什么方向走，这是真正的改革深水区”。范必认为，“监管部门与垄断企业是天然对立的，全世界都是如此，监管部门在原则问题上不能让步”。“虽然输配分开有难度，但大方向应当坚持，改革只要启动起来，早晚要朝那个方向走”。

　　窗口期

　　煤价低迷，电力供应相对宽裕，这样的行业状况，一直被认为是电力体制改革、尤其是电价改革“窗口期”的特征。

　　各种经济指标显示，现在这些特征无疑已经具备。

　　回顾电改这十年，煤电矛盾长期不能理顺，煤荒电荒轮番出现，导致改革的关注重点总在“保障能源供给”上，而忽略了用体制改革驱动能源效率提高。

　　财政部财科所所长贾康认为，资源、能源方面的相关改革，是我国加快转变发展方式、优化资源配置的迫切需要。如果不能尽快化解已经积累多年的矛盾，那么优化结构、走向集约、节能降耗、清廉高效的科学发展，将成为一句空话。

　　诸多能源专家认为，目前煤价低迷，是实现资源价格改革的绝好时机，“应尽快把资源税的覆盖面扩大到煤，彻底理顺煤电矛盾”。

　　贾康近日撰文称，“电力改革是我国现阶段改革必须强调顶层设计、配套周密实施的一个缩影，前些年容易做的事已经做完，剩下的全是硬骨头，并且与方方面面密切联系，前接煤炭资源税改革，中为电力体制改革，后接电价管理审批制度改革，而且并行与呼应财政体制改革，要涉及所有相关改革方案的整体配套设计”。

　　范必亦认为，“最近煤价下跌，电企似乎日子好过了一些。但随着经济周期的变化，煤电矛盾仍会加剧。应当趁现在煤电矛盾不那么尖锐的时候加快改革步伐”。

　　但民间和一些学者的担忧，却更为现实。“现在，很多领域一提改革我就害怕，改革就是涨价，想方设法涨价”，一位能源领域的学者表示，改革的目的，是通过市场竞争把价格降下来。

　　“就像煤电联动一样，煤价上涨，企业不停奔走呼吁涨电价;煤价下跌，却无人呼吁降电价。利益集团固化之下，谁会有动力和自觉改革?”一位长期关注电改的学术界人士的这句话，令人印象深刻。 “公正地讲，10年改革不断取得进展，但真正留下深刻印象的东西不多”，电监会有关人士这样评价十年来的电改历程。

　　有专家认为，其中要害是因为“改革缺乏顶层设计”。

　　“顶层设计这种说法，实际上本身就有问题”，张昕竹认为，顶层设计和市场化是有矛盾的，市场化本身就是市场决定的，是市场交易过程中产生的，不需要设计，也不需要顶层，“但电力行业确实需要顶层设计，因为这个行业有市场缺陷”。

　　“厂网分开后，必须确定输配电价;而为了核定输电成本，必须要进行主辅分离;发电侧竞争启动之后，必须打破单一购买者的局面，必然要进行售电端改革，逐步放开用户选择权，才会形成完整的电力市场”，电监会一司局级干部如是说，“改革的逻辑非常清晰，但进程却又如此艰难”。

　　一位资深电力行业人士表示，除了供需形势因素之外，“外部压力不足导致的政府决策无力”，是电力改革进展迟缓的重要原因。

　　今年3月22日，国务院转发了发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中提出“深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点，促进形成分布式能源发电无歧视、无障碍上网新机制，制定出台农村电力体制改革指导意见。提出理顺煤电关系的改革思路和政策措施”。

　　该意见还提出，“稳妥推进电价改革，实施居民阶梯电价改革方案，开展竞价上网和输配电价改革试点，推进销售电价分类改革，完善水电、核电及可再生能源发电定价机制”。此项工作，被指定由发改委、电监会和能源局具体负责。

　　“本届政府临门一脚，推进电改的决心已下，任务也已定下”，一位资深电力专家的话透露几份无奈，“但改革如果错过了最好的时机，就只剩迫不得已的选择”。