划价格时期（1985年前后至1992年）和煤炭价格向市场化过渡时期（1993年至今）三个阶段，相应的价格政策也是根据三个时期不同的政治、经济和社会环境出台的。

应客观看待煤炭价格政策成效

从1985年开始，我国煤炭价格政策的主要目标与1985年之前不同，主要是围绕煤炭价格的市场化改革为方向，兼顾宏观经济以及市场主体利益。以1993年为节点，除了电力、钢铁、建材等行业用煤以外，其他煤炭价格国家全部放开。一般来说，1993年至今煤炭价格政策的“主旋律”是以电煤价格形成机制不断市场化为目标，并在此基础上为稳定宏观经济形势以及平衡市场主体利益，对电煤价格不断地临时干预和放松干预的过程。

回顾我国的煤炭价格政策，在非电煤领域，价格政策取得了重要成效，确立了市场形成价格机制。在电煤领域，煤炭价格政策可以看作是在电力行业改革滞后以及煤炭行业改革不完善的背景下，电煤价格市场化进程中的权宜之计。国家出于方方面面的因素考虑，对电力终端价格始终没有完全放开，电煤价格需要市场化，但又不能一蹴而就，只能循序渐近。特别是2002年，我国电煤价格形成机制进入名义上的市场化轨道以后，依然存在种种因素在干扰市场化进程，仅仅靠市场化为导向的煤炭价格政策远远不能解决这些问题。因此，我们要客观地看待煤炭价格政策所能起到的作用，不能期待仅仅依靠煤炭价格政策解决电煤市场化问题。

多方面缺陷依然存在

此外，我们必须承认改革开放以来煤炭价格政策本身也存在种种缺陷。

首先，我国的煤炭价格政策导向是引导煤炭价格形成机制实现自上而下改革，没有充分发挥市场在价格发现和利益分配过程中的作用，改革的灵活性较差。煤炭价格改革市场化的重点是实现产业链上下游、区域之间的有效合理分配。但是现有的改革却没有实现应有的效果，一方面没有考虑到东西部经济的区域协调发展问题。煤炭对于西部而言属于资源类产品，长期压低煤炭价格不利于西部经济依靠自身丰富的资源实现经济起飞；对于东部制造业发达地区而言，煤炭属于生产的投入要素，直接影响企业的成本，煤炭价格上涨会使得企业失去应有的竞争优势，造成经济下滑和就业减少。另一方面，从煤炭产业与上下游的关系来看，煤电价格一直没有找到适合这两个产业共同发展的价格形成机制，同时煤炭与铁路运输之间利益关系没有实现协调发展的机制。

其次，煤炭价格政策虽然针对性较强，但缺乏引导经济健康发展的功能。我国的煤炭资源是最主要的一次能源，煤炭价格水平和调价机制关系到我国经济增长方式转变、能源消费结构优化，以及经济可持续健康发展。但是现有的煤炭价格政策没有发挥应有的作用。

第三，我国煤炭价格政策阶段性较强，缺乏政策的一致性。回顾我国煤炭价格政策，总体目标是实现煤炭价格市场化。但是从1993年以来，历次煤炭价格政策都是在宏观经济出现波动、煤炭严重短缺或者过剩的背景下“仓促”出台，没有对政策产生的影响作出充分的评估，也没有兼顾政策的应用性和一致性。造成市场化改革的目标出现反复，不利于煤炭行业的发展。

第四，煤炭价格政策没有充分考虑到煤炭成本核算问题，不利于我国能源结构的优化和能源使用效率的提高。现有的煤炭成本和价格不反映资源成本，矿产资源产权得不到补偿；煤炭成本和价格中也不反映煤矿退出成本和费用。更加没有考虑煤炭行业经营中需要面对的经营风险补偿，以及代际公平等问题。这不仅不利于煤炭产业的发展，也不利于我国在能源经济发展中贯彻科学发展观，实现经济可持续发展。

未来应实现三大目标

未来中国的煤炭价格政策的调整应该体现三个目标：煤炭价格的完全成本核算、促进煤炭与电力、铁路产业协调发展和促进中国区域经济协调发展。这三个目标中，完全成本核算是基础。

——应体现完全成本核算

煤炭的完全成本的含义是指在煤炭价格形成的过程中能够将煤炭生产、运输、消费、对社会环境造成的影响、未来的发展补偿等成本完全地反映出来。现阶段中国煤炭资源的完全成本的含义包括五个部分的内容：一是煤炭生产成本的补偿；二是煤炭的产权价值补偿和代际公平成本补偿；三是煤炭的环境成本；四是风险以及不确定性成本的补偿；五是现有的煤炭价格成本组成中存在的过度核算的成本需要核减。例如，原先中国煤炭企业，特别是大型国有煤炭企业大多存在企业办社会的问题，煤炭企业经营如医院、托儿所、学校等机构。随着企业市场化改革的深入，中国的煤炭企业逐步剥离了这些社会职能，改由社会保障部门承担，这部分原先计入成本的费用应作必要的核减。此外，中国的煤炭企业承担了很多行政性的成本，如铁路建设基金等，这是特定历史时期的产物，在煤炭价格市场化的条件下应从成本中做必要的核减。

中国现有的定价机制侧重生产成本和环境成本的核算，对于动态产权成本、不确定性风险成本弥补以及有效的成本核减缺乏系统的研究。深化中国煤炭价格形成机制改革的第一个标准应该是实现煤炭成本的完全核算。在成本核算的过程中，为了避免由于外部性、信息不对称、不完全市场竞争等问题造成的市场失灵，需要政府政策进行适度的规制和引导。

——应考虑协调产业间关系、合理配置资源

通过深化煤炭价格形成机制协调产业间关系的发展是价格改革第二个重要的目标。煤炭价格形成实现完全的成本核算是限制高耗能产业发展的有效手段，但是电煤价格形成机制和煤炭与铁路之间的关系改革却更为复杂。

从长期来看，电力市场改革，引入竞争，实现完全的市场定价，或者煤电行业实现一体化经营以后，现有的电煤定价机制问题的表现形式必然发生根本变化。电力市场完全市场化之后，不仅在发电、配电和售电等领域引入竞争，在输电的电网领域也引入竞争，这样的话电力企业的完全成本核算信息将更加清晰，充分的市场竞争也更加利于煤炭资源的合理配置和增加价格谈判的有效性。如果煤电实现一体化经营，那么电煤价格就是煤电企业内部不同部门之间的物资调拨，虽然内部的煤炭调拨也需要反映完全的价值，但是反映在经营上就是内部经营成本和内部利润分配的问题。这两种方式都是比较彻底地解决煤电问题的途径。

现阶段，煤炭价格政策调整的根本之道在于将短期的局部调整和长期的根本解决问题结合起来，采取有效的措施实施改革。建立电煤的基准价格，在基准价格的基础上合理制定电煤合同的契约形式是现阶段改革的有效途径。煤炭基准价格的制定应该在政府的管制下由市场手段完成，这个价格的特征应该满足两个基本特征：一是这个基准价格可以随着环境的变化自动调整，不仅能反映短期的环境，也能反映长期的变动趋势；二是这个基准价格对双方都具有公信力和符合双方行业、企业的经营特点和经营理念，双方都没有变动价格的冲动。在基准价格的确定问题上，应充分考虑市场谈判力量、垄断程度、资产专用型、经济周期波动、需求波动、资源耗竭性、环境保护、国家的替代能源政策等因素，在充分考虑行业特点和影响电煤价格因素的基础上发挥市场和政府定价结合的优势，明确基准价格水平和基准价格的调整机制。

此外，近年来煤炭价格波动很大程度上是铁路运力不足和运输费用增加造成的，主要缘于经济发展阶段和铁路运输制度改革滞后造成的历史遗留问题，如某些地段的铁路建设滞后、铁路建设基金的收取等。以铁路建设融资改革等制度创新为指导，明确煤、运之间的利润分配原则，是解决煤运难题的指导思想。

——应注重区域经济的协调发展

煤炭是中国的主导能源形式，对煤炭资源的利用不仅影响中国经济总量的持续健康发展，也影响中国经济发展结构的升级转型。

中国煤炭产业的特点表现为煤炭储备和生产集中在中西部部分省份，其使用和消费的区域比较广泛，较为集中在东部经济发达省份。同时，煤炭的供给状况和价格水平直接决定了东部制造业省份的生产成本和经济效益。煤炭价格水平对西部地区经济发展的影响体现在两个方面：其一是煤炭价格高可能会促进经济增长；其二是煤炭价格过高会促进政府或企业加大煤炭开采的力度，鼓励粗放经济增长方式的形成。煤炭价格对东部地区经济发展也会产生两方面的影响：一是煤炭价格过高可能会提高东部省份的经济发展成本，减弱经济发展的竞争力，但是客观上也推动了东部地区转变经济发展方式，实现经济集约增长；二是煤炭价格过低会促进煤炭的粗放使用，从而提高经济增长率，也可能会造成煤炭供应不稳定，近年来经常出现的“煤荒”、“电荒”等现象也严重制约了东部地区的经济发展。

深化中国的煤炭价格形成机制改革应该是以实现完全成本核算、优化能源结构为目标的，这种价格改革的指导思想将使得煤炭价格水平的长期走势趋于上升。从短期来看，煤炭价格的上升可能带来中西部地区经济的起飞和东部制造业竞争力的下降。但是从长期来看，煤炭价格的上升将有利于东部地区转变经济增长方式，实现集约化的经营，将主导产业扩展到产业链上游的研发、设计以及下游的营销领域，获得更加丰厚的回报。对中西部省份而言，煤炭价格上升是否可以促进经济真正地起飞还取决于煤炭收益的用途和利用效率，只有当煤炭价格上升带来的利益被真正用于发展可持续发展的产业，改善居民教育水平，提高技术进步效率等用途时，才能真正促进经济的持续发展。

煤炭价格的改革与调整对协调中国区域经济平衡发展的促进作用已经显现，但是未来煤炭价格政策的调整是否可以促进区域经济长期、持续健康发展，则需要对煤炭价格上升带来收益的利用途径和效率做认真的研究。在政策上，应侧重生产企业、政府和民众共享煤炭收益；应制定相应的制度，鼓励能源企业将煤炭收益投入到清洁化生产等技术领域，鼓励煤炭的清洁化使用、提高生产和消费的效率；同时形成监督机制，监督政府将收益用于环境保护、教育、医疗等公共财政领域，推动人力资源素质和社会整体竞争力的提升，从而大力发展新兴产业，实现集约增长。据中国经济导报