作为“十二五”规划中的硬约束，“十二五”节能减排目标的实施方略已清晰。

9月7日，《“十二五”节能减排综合性工作方案》（以下简称《工作方案》）对外正式公布。包含50条措施，近万字的方案，从减排目标、重大工程、财税保障、减排管理等多方面，描绘了“十二五”节能减排图景。

相比“十一五”，“十二五”节能减排方案有哪些大的变化？这些变化意味着什么？

为此，本报邀请了发改委能源研究所能效中心副主任熊华文和中国节能协会常务副秘书长宋忠奎，详解《工作方案》中节能指标的行业分解、结构节能和能消消费总量控制这三大亮点。

省长和部长均分得指标

行业分解主要是分解到各个职能部门，即工业、建筑、交通、农业、公共机构等部门。

《21世纪》：《工作方案》第三条提出，要将节能的指标分解到地区和行业。和“十一五”相比，行业分解是一个新的变化。那么，节能指标如何分解到行业？

熊华文：所谓行业分解主要是分解到各个职能部门，即工业、建筑、交通、农业、公共机构等部门，每个职能部门都要承担一定的节能责任。相关的各个部委提一个节能目标，上报给国务院，然后再讨论确定。据我了解，交通部已经提出了自己的节能目标，即与2005年相比，2015年营运车辆单位运输周转量能耗将下降10%，二氧化碳排放下降11%；营运船舶单位运输周转量能耗下降15%，二氧化碳排放下降16%；港口生产单位吞吐量综合能耗下降8%，二氧化碳排放下降10%。

宋忠奎：“十一五”期间，国家将节能任务分解到地方，相对地方政府而言，各个部委轻松一些。现在，为了动员各个部门都参与，国家在“十二五”期间，也为各个主要部委分了一定的指标。

也就是说，不能省长有指标，部长就没指标，每个人的肩上都应有压力。如工信部，也要承担一定的节能任务，然后再通过其下属的钢铁、石化等各个行业协会细分到行业，主要的高耗能产业都定一个目标，但这个目标只能是一个预期性、引导性的目标。

《21世纪》：确定行业分解目标之后，对部门和行业的节能指标完成状况怎样考核呢？

熊华文：部门和行业的节能完成状况，在《工作方案》里，不叫考核，而叫评价。与问责相比，这是一种更为软性的方式。

宋忠奎：对行业和部门只能进行评价，这是由中国的体制决定的，比如工信部，你无法像地方政府那样直接考核它，因为它不像地方政府，可以直接管到下面的企业，但是可以评价其工作的力度和措施等。再具体到行业协会，它也只是一个行业指导机构，也没有多少强制力。

从理论上来讲，行业节能目标和地方政府的节能指标的数据要相互匹配，避免出现相互打架的现象。

工业节能的目标可能在20%以上

如果继续重化，那么工业部门势必要承担更多的节能任务，来抵消结构重化所形成的节能负效应。

《21世纪》：工业是节能的主要领域。就“十二五”的节能目标，工信部先后于去年年底和今年三月提了两个节能目标，单位工业增加值能耗降低16%和18%。现在这一目标是否确定？有观点认为，这一目标定得偏低，会影响国家16%整体目标的完成，对此怎么看？

熊华文：“十二五”工业节能的目标，还没最后定下来。至于说工信部之前提的16%和18%，不能简单地来说其偏低。总体来看，工业要下降的幅度肯定要比全国水平大，至于大多少还要依赖其他很多因素，才能做出判断。

我认为，16%的国家目标能否完成，主要是取决于两个因素，首先是看各个部门的完成情况，比如工业、建筑、交通、农业和公共机构等主要用能部门。其次是要看三产的结构是不是在重化，如果继续重化，那么工业部门势必要承担更多的节能任务，来抵消结构重化所形成的节能负效应。

以现价比来算，“十一五”期间，三大产业结构是有所优化的，二产比例有所下降，三产提高了2.5个百分点。但是从可比价看，“十一五”期间的工业增速远远高于GDP的增速，这意味着工业的比重上升了，产业结构变得更重了。

因此，如果在未来五年，产业结构重化的现状无法得到改善，那么工信部就应该制定一个更为积极的节能目标。

宋忠奎：《工作方案》的重点当然还是抓工业节能，包括淘汰落后、产业机构调整、能源结构调整属于工业节能的范畴。我认为，“十二五”工业节能目标会定在20%以上。

《21世纪》：“十二五”期间结构节能将是未来的重点？

熊文华：在“十一五”期间，技术节能对节能目标完成的贡献率达70%80%，通过实施落后产能淘汰、节能技术改造工程、加强新增产能能效水平市场准入等政策和措施，主要产品单耗大幅下降，很多企业能效水平指标已接近或达到国际先进水平。

未来五年，考虑成本、技术等因素，像“十一五”那样，进一步大幅降低产品（服务量）单耗的可能性不大，技术节能的潜力和空间相对“十一五”将有所收窄，因此节能重点将从技术节能转向结构节能。

我认为，目前，人们过于关注指标了，反而忽略了更为根本性的产业结构调整。在两者关系上，有两种观点，一种观点认为要利用高节能目标倒逼企业提升自己的节能能力，从而实现产业结构的调整，另一种观点则认为，产业结构调整不是短期内可以实现的，高的节能目标只会滋生造假。

我是中间派，认为节能指标只是个抓手，在各方面条件（如客观的市场需求依然旺盛、新的经济增长点培育需要时间、保障就业和维持社会稳定的压力依然很大等）还不成熟、不具备的条件下，要扭动整个经济结构在短时间内转型是不实际的，但给企业一定的压力，刺痛企业，他们感受到有痛楚，就会想办法改变。

因此，我们应该更多地去考虑如何切实地去调整产业结构，否则即使是16%的节能目标，其完成难度依然很大。

宋忠奎：“十一五”期间，结构节能产能效果不明显，这和2008年的金融危机有一定关系，当时国家为了缓解危机，出台了4万亿的救市政策，大大刺激了基础设施建设，这在一定程度上抵消了前几年结构调整的努力。因此，“十二五”期间，结构调整和结构节能是重中之重。值得注意的是，《工作方案》的第十条，专门提到了结构调整的目标，到2015年，服务业增加值和战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重分别达到47%和8%左右。

能源总量控制存四种方案

采用事后算账的办法很难控制“算账”之前已发生的能耗快速增长事实。

《21世纪》：《工作方案》的另一个变化是在提节能强度目标的同时，提出了合理控制能源消费总量。能源消费总量如何控制和分解？

熊华文：据我了解，能源消费总量控制有四个分解方案，控制煤炭消费总量、控制用电总量、控制化石能源消费总量和控制能源消费总量。我个人倾向于采用能源消费总量控制这种方案。

现在的分解方案是从国家分解到省，各个省再进行层层分解。各级政府都简单地一分了之，采用什么样的手段来进行监测和调控，如何确保控制目标能够完成，应该是比总量指标分解更加值得关注和研究的问题。

另外，采用事后算账的办法很难控制“算账”之前已经发生的能耗快速增长的事实，难以实现实时调控。我注意到方案也提出了要建立能源消费总量预测预警机制，这是一种前端控制的思路，具体怎么在前端调控有待进一步研究。

但从学者研究的角度来看，我个人主张，中央政府应将能源消费总量控制的指标直接分解到企业头上，重点是分给几大高耗能产业的企业，按照行业应该达到的耗能效率水平、潜力和产能，给每家企业分一个合理的消费能源总量配额，未来五年你就这么多粮票，如果你要扩大产能，能耗超过了给定的配额，那么你可以去买粮票，粮票来源，既可以是政府手上掌握的新增的配额，也可以是企业自己获得其他企业淘汰落后产能节约下来的配额。

这种分解方式是最利于建立能源配额交易市场的，也有利于带动淘汰落后产能补偿、提高企业节能积极性、控制高耗能行业过快增长等的一盘棋。需要强调的是，这里说的不是节能量交易而是能源配额交易，节能量交易也即基准和信用交易，其交易体制的建立十分复杂，成本更高。

宋忠奎：能源消费总量的实施确实不容易。首先是国家必须确定一个能源消费总量，现在是国家的目标也未最后敲定。其次，分解到地方必须考虑能源的输入输出问题。比如山西是一个能源输出大省，生产输出的能源本身也会消费大量的能源。因此，如何在输出省与输入省之间公平分配是一个重要问题。