不过，2011年对于中国轰轰烈烈的公租房建设而言，只是一个开始。无论是土地来源、资金来源，还是管理模式，各地都处于探索阶段。根据上证报记者调查，除重庆公租房模式较为成熟外，大多数城市的公租房筹措存在困难。在既没地、又没钱的情况下，地方政府筹措公租房的方式五花八门，有的地方竟出现以工业厂房改建公租房的现象，甚至竟把存在缺陷的配套商品房变成公租房。

　　“残次”商品房充抵公租房

　　林歌（化名）是上海某镇政府住房保障部门的负责人。在她看来，自己管辖范围内的保障房建设成绩与问题并存。

　　据林歌介绍，目前保障性住房主要是四大类：廉租房、经济适用房、动拆迁安置房和公租房。很多年前，近八成上海保障房性住房属于动拆迁安置房。 “本质上说，动拆迁安置房应该不算保障房。因为能够拥有可动迁产权房的本地户籍人口，实际上并不是城市最底层人群。另外，随着可动拆区域的不断减少，这种特殊性质的保障房最终会退出市场。”林歌称。

　　廉租房方面，根据国家政策，2007年开始廉租房被确定为保障房的重要内容之一。中央要求各地通过实物配租和货币补贴两种方式解决最低收入群体的居住问题。但实际上，因为廉租房在户籍、收入等方面有严格限制，其市场覆盖面一直十分有限。

　　根据林歌所在区2011年政府工作报告，2010年，该区全年新增廉租房受理对象只有649户，落实配租总计745户。其历年来的累计受理廉租对象6142户，落实配租的有5936户。林歌介绍，几乎所有廉租房都是以货币补贴的形式落实。从2007年发展廉租房至今，该区第一批实物配租的试点家庭于2010年入住。

　　相比之下，该区经济适用房建设进度还算比较正常。一位主管部门负责人介绍，2010年，该区有10万平方米经济适用住房启动建设，截至今天，部分经适房已经进入摇号选房阶段。

　　问题最大的要属公租房。根据规划，上海市2011年将完成一万套公租房的开工和筹措任务。市政府向该区下达的公租房指标为1000套。尽管如此，区政府还是感到压力很大，不得不采取“东拼西凑”的办法。

　　这1000套公租房是这样“凑”出来的。一是企业自筹，由区下属某村办企业将一块工业用地性质的社区公共服务用地拿出来，在不转性的前提下，提高容积率，建设公租房。企业收益由商业配套充抵。这一下子就解决了624套公租房。这一项目将于11月底前，也就是住建部要求的保障房年度开工任务的最终截止日期前开工。

　　另外大约200套左右的公租房是由某国有企业闲置的厂房改建而成。

　　最后100多套房源实在没办法筹措，政府部门考虑将某镇一批不达标的配套商品房充抵公租房。这部分房源的主要问题是在设计施工阶段没有合理规划，导致日照不符合商品住宅规定，因此一直没有分配。“这种房子卖不行，租还是可以的。”一位政府部门人士称。

　　当记者询问区政府是否会制订公租房中长期发展规划时，这位政府部门负责人表示，因为每年的保障房指标是由中央派给上海，再由上海分派给各区。这决定了每年的任务不同，各区也不好先做计划。

　　地方多种方式筹措公租房

　　其实，公租房市场在几年前已经存在。以上海为例，从2007年开始，浦东新区、闵行区等通过启动单位租赁房来解决白领人才的居住问题。闵行区三年多来已经投用或建成的此类居住点达22个，面积近50万平方米，同时筹措人才公寓5万余平方米。

　　到2010年，公租房这一保障房品种开始上升为国家战略。2010年6月，住建部等七部委出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，正式将我国保障房建设重心转向公租房。随后，中央陆续出台各项配套政策，从税收、贷款等多方面扶持公租房建设。从各地公布的公租房实施意见和细则中可以看到，公租房相比其他保障性住房所覆盖的保障对象要更广泛，尤其关注到“夹心层”群体，把青年职工和高校毕业生明确纳入其中。于是，各地进入新一轮更严格意义上的公租房建设，上海闵行第一批7个项目、约33.5万平方米的公租房正式列入开工计划。

　　不过，林歌感慨称，目前的公租房建设还是在起步阶段，随着各地公租房实验深入，会从2012年开始陆续总结经验，寻找解决各种问题的办法。乐观地看，公租房通过不断完善可能形成固定的模式。

　　当然，林歌表示，每个城市都有市政府主导的大的保障房基地，比如上海有宝山顾村、浦东三林等几个保障房基地，且随着宏观调控深入，基地规模也在不断扩大。但是，除了这些示范意义的基地之外，大量保障房需要基层的政府部门筹措。

　　通过多种方式筹措公租房的情况在全国确实存在。9月中旬，武汉市房管局负责人公开表示，武汉市采取“五个一批”的方式筹措公共租赁住房，即政府投资购买一批、国有企业自建一批、企业高校自建一批、商品住宅配建一批、政府投资包租一批。

　　政府投资购买一批是政府在经济适用房和普通商品房中购买一批房屋作为公租房，如江汉区购买盘龙城的“中城时代”部分小户型作为公共租赁房。国有企业自建一批主要是依托地产集团、光谷投资公司、联发投等政府融资平台建设公租房。企业高校自建一批是鼓励企业、高校利用自有用地建设职工公寓和宿舍，纳入公租房范畴。商品住宅配建一批是在商品房开发、棚户区改造和“城中村”改造项目中，按照5%至10%的比例配建公租房。政府投资包租一批是采取政府统一包租的方式，将村集体经济组织和村民“城中村”改造多余安置房源用作公租房。截至目前，武汉市共安排公共租赁住房32187套。

　　北京也通过类似的办法筹措公租房。今年1月，北京市住建委新闻发言人介绍，除政府组织建设、收购公共租赁房房源外，北京市将鼓励机关及企事业单位、高校、科研院所等社会单位利用自有国有土地建设公共租赁房，鼓励产业园区建设公共租赁住房向园区内企业职工出租，鼓励农村集体经济组织自建公租房。广州在去年年底出台的《关于加快公共租赁房的实施意见》中也明确提出单位可以自建公共租赁房，并可以享受公共租赁住房建设和运营的有关优惠政策。济南、合肥等地也陆续对单位自建公租房“开闸”。

　　公租房之所以难筹措，主要还是土地与资金两个问题。没有哪个企业愿意长期持有一个公租房物业十年以上，地方政府也没有这个动力和能力。另外找合适的地块来大规模地建设公租房，难度更大。“归根到底，上海的地太贵了。”一位上海业内人士称。

　　公租房已现管理难

　　各地的实践表明，由政府部门承担公租房建设任务问题不少。而多种方式筹措来的公租房如何规范管理更成为难题。

　　“如果公租房相对集中，那么管理难度还小些。现在公租房房源散落在城市的各个角落。管理成本很高。”上海一位保障房系统的政府官员称。

　　据了解，上海近期在各区成立了公租房投资运营有限公司，由区国资委全额出资。公司以“国有独资、独立法人、封闭运作”为原则，主要职能是以多种方式筹措公租房房源，并代行公租房投资、建设、租赁经营和管理等工作。闵行区房管局副局长姚群凤曾表示，成立公租房投资运营公司，是在政府投入以外，增加以资本运作的形式筹措资金、房源。同时，公司还可出资购买商品房，作为政府资产转作公租房用。此外，对于新建商品房小区按一定比例配建的公租房，其日常管理、维护及资产管理等，亦可交由该公司运作。

　　据记者了解，上海各区将自行出台公租房分配管理细则。“区政府在这方面的经验其实更少。这也是到目前为止，上海公租房招租分配工作还没有实质启动的原因。”一位上海保障房管理部门人士称。

　　由此，上海保障房管理工作分成了两个系统。经济适用房、廉租房等由区房管局下属的住房保障办公室负责管理，而公租房的管理任务则由公租房运营公司负责。不过，据业内人士透露，未来的趋势是，公租房分配管理职能很可能还会交给住房办，投资公司仅负责融资、投资和建设。甚至有一种更长远的预期是，中国保障房格局调整为：廉租房统一纳入民政系统，不再由房管局负责。最低收入人群可以直接向民政部门申请廉租房。而其他保障性住房由房管局通过政策与市场结合的方式操作与管理。

　　但是，这些都是预期，今天的公租房市场，从土地到融资，再到管理，都存在一些不确定性。正是这种不确定性，令很多金融机构对公租房望而却步。

　　在银监会年中工作会议上，银监会高层要求下半年继续加大保障性住房建设支持力度，支持设立省级、计划单列市政府保障性住房融资平台，在符合要求的前提下，银行业金融机构要加大对保障性住房项目放贷的力度，全力支持完成今年的保障性住房建设任务。近日，国务院常务会议明确提出，在加强管理、防范风险的基础上，银行业金融机构可以向实行公司化运作并符合信贷条件的公租房项目直接发放贷款，也可向符合条件的地方政府融资平台公司发放贷款。确保用地供应，落实好税费减免政策。引导企业、其他机构参与建设运营，多渠道增加公租房供应。

　　相关统计显示，历来对保障房给予大力支持的国家开发银行在2011年将新增1000亿保障房贷款。不过，业内人士介绍，目前给保障房发放贷款的仅仅是国开行和四大行等少数几家银行，股份制银行很少涉及。特别是公租房领域，一方面从经济效益上来看，收益小；另一方面这类产品大部分是地方政府还款，这类借款主体的还款能力正“遭遇”质疑。

　　“在我们看来，要解决公租房的资金瓶颈，最有效的办法是加快成立公租房基金，以金融的力量带动公租房滚动式发展。”林歌称。