页岩气：热锅里的冷饭

中国现行矿权制度及矿业管理体制，并未紧随页岩气的政策春风而调整，这使民企和外企投资页岩气面临巨大风险

中国页岩气的主管机构，正向民企和外资频伸橄榄枝。

11月22日，国土资源部公布了《关于加强页岩气勘查开采及监督监管有关工作的通知》(下称《通知》)，文中明确规定，“鼓励符合条件的民营企业投资勘查、开采页岩气；鼓励拥有页岩气勘查、开采技术的外国企业以合资、合作形式参与我国页岩气勘查、开采。”

此前半个月，财政部宣布将在2012年至2015年对页岩气开发实施0.4元/立方米的补贴，且补贴标准将根据该产业发展情况予以调整。

在10月25日举行的中国页岩气探矿权第二轮招标中，包括三大国家石油公司在内的83家各种所有制企业，参与了20个区块的竞标。

中海油能源经济研究院首席能源研究员陈卫东说：“在中国现代石油工业历史上，这是首次向国内所有符合投标资质的企业招标，参与油气资源上游投资作业，不再以企业所有制设限，中国本土企业家可以进入最需要创新精神的油气上游行业”。

国际石油公司也纷纷入宴，与国家石油公司开展页岩气勘探开发合作。中石油与壳牌签订了富顺-永川联合评价协议，与挪威国家石油公司、埃克森美孚、康菲开展联合研究，签署合作协议；中石化与BP、雪佛龙合作开发凯里、龙里区块；斯伦贝谢也通过入股安东石油大力布局中国市场。

国家能源局油气司副司长杨雷称，页岩气开采鼓励投资多元化，欢迎民企和外资进入。

中国页岩气开发能否更加透明、高效和市场化，关键是能否成功鼓励民企及外资进入，这已是业界共识。但最初的兴奋过后，民企和外企发现，中国现行矿权制度及矿业管理体制并未紧随页岩气的政策春风而调整，这使他们投资页岩气面临着巨大风险。

这些风险包括：招标区块地质信息不足，将使企业无法对区块价值进行判断；探、采矿权分离，将使投资者权益得不到保障；区块退出机制执行无力，将使民企发展空间受到挤压。

一位民营石油公司高管将此形容为：手持邀请函，却难以真正入场。另一家著名国际石油公司的高管则表示，“顾虑重重，不敢轻易介入。”

关键信息缺失

企业进入页岩气领域的第一步，是掌握区块的地质信息。资料显示，在第二轮页岩气探矿权招标中，国土资源部列出的20个区块均只有简单的位置介绍，几乎未提供任何对区块资源价值判断有用的数据。

这正是现行体制给民企和外资们提出的第一个难题——招标区块地质资料信息严重不足。

一位要求匿名的国际著名油服公司技术专家表示，“这在美国的区块招标中是不可想象的。”

判断一个区块是否有价值以及价值大小时，必须要掌握的关键信息包括：地下含气量、气的保存条件、储层厚度、页岩的延伸面积以及岩性是否适合压裂等等。这些数据在美国的矿权招标中，企业可以通过购买等方式获得。

“数据分享，对油气行业非常重要。”上述专家称，“如果没有任何地质数据，企业在投标时就无法判断区块价值，这涉及风险的问题，数据越少，风险越大，投资就会越慎重，敢尝试的外资就越少。”

国土资源部油气资源战略研究中心副总工程师乔德武解释称，这20个招标区块是首次开展页岩气的勘探工作，所以企业和政府均未掌握页岩气方面的详细地质数据和资料。

但这些区块此前曾做过基础性、公益性的通用类地质工作，具备一些基本地质资料，包括：地质地形图、矿产分布图、地层构造图等，有的区块也有初步的油气地质资料，较为齐备地涵盖了地表和基础地质数据，这些数据资料都已公开出版，可以查到。

乔德武认为，按目前工作程度，国土资源部在招标时不能提供、也没有义务提供详细的区块资料，过多的资料会影响竞标企业对区块的判断。“目前没法说某个区块的优劣和资源的多少，招标勘探不是拍卖具体商业价值的矿区，之所以招标，就是让企业来勘探新区块或工作程度很低的区块。”

不过，乔德武特别强调，上述观点只是他的个人看法。

探采分离难题

多名企业人士告诉《财经》记者，除了官方不提供详细地质资料，中标后仅仅三年的探矿权期限过短，无法对区块价值形成判断。

“这20个区块首先要进行二维和三维地震以获得资料，仅这些大约就需要一年半的时间，所以至少需要5年－7年的探矿权才够。”前述油服公司技术专家称。

亦有外资企业提出，中国区块沟壑纵横的地表可能会让开发者花费更多时间，比如修建公路或其他开发必备的基础设施，需要比美国更多的时间和成本，而这些也包含在三年之内。

乔德武则认为，三年足够企业进行初步勘探并获得基础地质数据，进而选择继续还是放弃。

中石油一位资深地质师认同上述观点。他认为，中石油和中石化在重庆、川东开发页岩气，也是最近两三年的事情，“因此两三年足够判断是否继续作业”。

同时，风险勘探是个逐渐的过程，“第一年作业获得的数据可以判断第二年是否继续，每一步作业都会获得相应的数据以支撑对下一步的判断。”

来自第三方的观点是，国土资源部将20个区块探矿权期“一刀切”地统一定为三年并不合理，行政色彩浓厚。北京国际能源专家俱乐部首席法律顾问张利宾指出，不同的区块地质条件不同，所需时间也不同，所以勘探期应就具体项目来谈，“应采用合同契约的方式，规定项目在多少年之后，根据具体情况经审批后可以延期”。

浓厚的行政色彩，还反映在探矿权和采矿权分离的矿权制度上。

根据《矿产资源法》的规定，“在探矿权区域内发现资源的企业可以优先获得采矿权。”因此，在区块中发现具备开采价值的页岩气后，企业需再次向矿业主管部门申请采矿权证。

这使民企和外资担心自己发现资源后无法顺利获得采矿权。

一位民营石油公司高管认为，石油行业高风险高投入，“探采分离”对投资者权益的保护很不利，其所在的公司因此未参与此轮页岩气投标。据了解，也有外资石油公司因同样原因，明确表示不参与中国页岩气开发。

早在上个世纪就已经进入中国的诸多国际石油公司，通过和强势的国家石油公司合作，规避了采矿权证的难题。今年年初，壳牌和中石油签署了中国首个页岩气产品分成协议，在中国四川盆地的富顺-永川区块进行勘探、开发及生产。

而民企及选择与民企合作的外资，则必须考虑这一风险。本世纪初发生的“陕北收油”和“山西煤改”中，民企权利被政府以争议巨大的行政方式强行收回，让他们至今心有余悸。

张利宾称，国外很多国家实行“探采合一”，并一次性授予企业。在他看来，探矿权更多是一种义务，而非一种权益，真正的利益是在其后的开采环节。而在中国这两个环节是脱节的，未明确规定如何顺利实现转化。

“在行政审批体制下，仅靠一句‘优先获得采矿权’的规定，是不足以保障投资者权益的。”张利宾认为，只有用得到明确法律保障的合同契约方式提前规定权利的转化条件或无条件转化，才是真正的市场化方向。

争议退出机制

11月22日出版的《中国国土资源报》称，“中国页岩气可采资源潜力为25万亿立方米，初步优选出页岩气有利区块180个，面积111万平方公里，其中77%的有利区块面积、80%的资源潜力处于现有油气区块内”，即多在中石油及中石化两大公司掌控之中。

因此，页岩气开发中一个无法回避的问题是：如何处理两大公司辖区内拥有页岩气资源，却未进行基础作业的区块？

中石化勘探开发研究院张抗教授指出，两大公司控制的区块大部分是一类区块，比第二轮招标的20个区块优质得多。中小民营公司只能在二三类区块中起步，这并不符合油气开发的首选优选原则，对实力差、技术弱的中小企业尤为困难。

乔德武不同意这一看法：“只能说部分一类区块分布在两大公司已有的常规油气勘探范围内，而且国土资源部从未对区块按优质程度划分一二三类，这个分类是根据目前所知地质条件和工作程度。至于20个招标区块的优劣，从目前各种地质资料的分析结果看，无法得出它们比两大公司手中区块更差的结论。”

乔德武认为，国家石油公司搞了多年勘探，对中国整体地质情况非常了解，但这次招标他们仍积极参与竞争，这就说明他们并不认为这20个招标区块质量差。因为拿到区块后必须真金白银地投入，而且要获得回报。“如果他们看不上这些区块，又怎么能来竞标？”

但是，几大国家石油公司掌握着中国最主要的区块、资金、技术、人才和资料。因此张抗认为，和美国不同，中国页岩气开发的主力军只能是国家石油公司。

张抗称，主管部门应对中石油、中石化两大公司提出要求，让它们在页岩气开拓时期为民营小公司开路。同时应对区块义务工作量同等对待，依法检查国家石油公司非常规油气投入的工作量，如果在规定时间内满足不了区块工作量，国家石油公司应依法执行区块退出机制，让这些退出的区块重新进入招标程序。

此前，国土资源部矿产资源储量评审中心主任张大伟曾反复提议，两大公司所属区块中发现页岩气资源后，两大公司可优先开采，但如未予开发或规定时间内投入工作量不足的，应由国土资源部重新招标。

事实上，国土资源部11月22日发布的《通知》，正是这种思路。

通知称，“对具备页岩气资源潜力的石油、天然气勘查区块，其探矿权人不进行页岩气勘查的，由国土资源部组织论证，在妥善衔接石油、天然气、页岩气勘查施工的前提下，另行设置页岩气探矿权。对石油、天然气勘查投入不足、勘查前景不明朗但具备页岩气资源潜力的区块，现石油、天然气探矿权人不开展页岩气勘查的，应当退出石油、天然气区块，由国土资源部依法设置页岩气探矿权。”

对于张抗描述的蓝图能否实现，诸多民营石油公司并不乐观。对于退出机制在短期内的执行力度，他们亦表示怀疑，认为在现行机制下，政府没有三五年时间无法厘清区块退出机制。

民企进退两难

决策层的焦灼显而易见。

按照今年3月16日发布的《页岩气发展规划》，到2015年我国页岩气产量要达到65亿立方米，到2020年要达到600亿-1000亿立方米——没有资本大量进入并形成商业化开发，这个目标不可能实现。

但“中国特色”的体制掣肘，无疑牵绊了中国页岩气的前进步伐。

中国民营油气行业的领军企业广汇能源(600256.SH)，正为上述问题苦恼。尽管该公司参与了第二轮页岩气探矿权招标，但公司董秘倪娟表示：“广汇能源并非热衷于冲在竞标一线，而是因为页岩气是国家战略，属于政治任务，我们必须参与。”

这亦是诸多民企的烦恼：参与是“鸡肋”，不参与又恐错失良机。

中国资深石油专家胡文瑞院士曾公开表示，不看好中小企业参与页岩气开采；而对于国际石油公司，中海油能源经济研究院首席研究员陈卫东坦言，“不明白它们为什么参与中国页岩气开发。”

先行一步的中石油、中石化也苦恼不已。拥有大量可以低成本开采的常规油气资源，对成本高昂的页岩气开采自然热情不高，但又因此遭受“在其位不谋其政”的批评。

今年10月间，中石化华东分公司副总经理吴聿元曾对外表示，中石化在重庆彭水县打了四口井，只有一口成功出气，成功率25%，按每口井花费5000万元，仅打四口井就花费2亿元，加上前期其他基础工作投入，好几个亿都投下去了，但一天只能出2万立方米气，“与投入的几个亿比，可能20年也收不回来”。

尽管对页岩气市场化前景表示乐观，但张大伟承认中国页岩气面临“七大挑战”，其中“顶层设计的缺失”位列第一。

页岩气主管部门注意到了业界的呼声，正力图改善这一状况。

据《财经》记者了解，国家能源局会同有关部门制定的《页岩气产业政策》有望在近期出炉。其中在鼓励投资多元化方面，将强调向外资适度开放。

张利宾认为，若希望外资公司更多参与中国页岩气开发，保障投资人权益的法规政策就必须跟上。

现行体制下，土地矿权的出让制度实际是一种行政色彩很强的单方授予方式，而不是双方谈判的机制。因此页岩气目前的“开放”实际政府在用行政的方式做一种市场化的尝试，如果不进行体制内部的改进，用契约的方式规定清双方的权利义务，则无法保护投资者利益。

因此，就外资公司而言，要参与中国页岩气开发，最稳妥的办法就是与中国的三大国家石油公司合作，否则市场准入与投资权益都难以保障。

除此之外，外资公司还想尝试建立合资公司参与投标的方式，以及与中标企业签订产品分成合同的方式，后者尤其受外企青睐。但目前中国的法规政策对这两种方式都没有明确的“说法”。

对此，中化集团原总地质师曾兴球也表示不满，认为主管部门决策过于仓促，并未理清思路。“当年我参与海洋石油对外合作工作，产品分成合同问题花了两年多时间来研究制定，而页岩气从开始开发到现在才多久？”

壳牌全球CEO彼得·傅赛(PeterVoser)则对此表示乐观。11月21日，他向《财经》记者表示，上述“中国特色’问题的确存在，但壳牌与中石油的合作并未受到影响。“壳牌认为这些问题的存在是可以理解的，毕竟中国政府正在努力解决这些问题，而且获得了显著进展，所以希望双方能够共同进步。”

在诸多民资、外资企业正为“中国特色”的风险而烦恼时，有人开始剑走偏锋，复制“在矿区卖耐磨牛仔裤”的故事。

作为在港上市的民营油气技术服务提供商，华油能源集团(01251.HK，下称“华油能源”)正忙着筹建“中国页岩气培训与咨询中心”。明年4月，该中心将在美国芝加哥迎来第一批学员。这个培训机构，是华油能源与非营利机构美国燃气技术研究院(下称GTI)联合成立的。

“潜在客户已经有了，主要来自参加了中国页岩气第二轮招标的民营企业。”华油能源副总金树茂介绍，大批中国房地产、金融、电力、煤炭等外行投资者转战页岩气，但却对其缺乏足够认识，“我想把美国的经验都告诉他们。”

在金树茂培训项目的考察计划中，学员将参观GTI总部所在地芝加哥东边的马萨勒斯页岩区块，考察项目包括钻井、完井、压裂、工厂化生产、水的管理和环境保护、采油以及管线配套等所有相关环节。

金树茂坚信，只有国家石油公司、民营石油公司和国际石油公司一同积极起来，才能破除目前的体制和观念束缚，中国页岩气产业才能获得良性发展。