仍处于WTO规则学习曲线上的中国将面临考验，稀土行业发展模式将被迫转变。

　　短暂降温后，稀土再度成为中国对外贸易的焦点。3月13日，美国、欧盟、日本三大发达经济体首次联合起来，将中国诉至世界贸易组织(WTO)，要求就稀土出口限制问题与中国进行磋商。

　　美国贸易代表办公室(USTR)称，中国对包括稀土、钨和钼实施了不公平的出口限制措施，包括征收出口关税、规定出口配额和出口价格，同时在出口程序上实行限制。美方称，这降低了上述产品在中国国内的价格但抬高了外国企业的进口价格，使得外国企业面对不公平竞争，且需要承受将生产和就业岗位转往中国的压力。

　　中方则重申，中方政策目标是为了保护资源和环境，实现可持续发展，无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业。

　　此前两个月，持续近三年的九种原材料案终于尘埃落定，中方的环保诉求并未获得WTO的支持。原材料案胜诉在手，增加了美欧日在稀土案上的砝码。而中国则在2010年开始加强对国内稀土产业的整合，试图证明在限制出口的同时，国内的生产、消费也一并受到限制，以谋得WTO规则下例外的可能。

　　博弈仍在进行。无论这一案件最终结果如何，仍处于WTO规则学习曲线上的中国政府都将面临考验，而中国稀土行业的发展模式也将被迫转变。

　　稀土案由来

　　由于低价格和美国竞争对手芒廷帕斯矿山(Mountain pass)的逐渐衰落，中国稀土在全球市场份额从上世纪90年代开始大增，从1995年左右的约55%上升至2008年的96%。根据美国能源部2010年底出台的《关键材料战略》报告，2009年中国稀土氧化物供应量为12.5万吨，俄罗斯为2470吨，印度50吨，美国为零。

　　尽管处于垄断地位，中国却并未从中获益。根据内蒙古自治区稀土行业协会网站信息，从1990年到2005年，中国稀土的出口量增长了近10倍，价格却被压低到当初价格的64%。

　　中国稀土业人士普遍认为，稀土卖成“白菜价”，主要是由于环保和资源方面的成本太低。

　　中国政府2007年开始对稀土生产计划由指导性调整为指令性，出口配额也开始略有削减。2010年7月，中国商务部下达的当年第二批稀土一般贸易出口配额，不足此前数年同期配额数量的一半，使得全年配额总量较2009年降幅接近40%，成为日本、美国、欧盟不满的缘由。

　　此后中国政府多次表示，中国稀土出口配额的制定，考虑了国际市场的需求，2011年和2012年的配额总量也与2010年基本持平，但由于2011年5月20日起，中国将稀土铁合金也纳入配额管理，有分析认为，这相当于减少了出口配额。

　　与此同时，国际市场稀土价格保持上涨态势。根据钼矿公司招股说明书介绍，在经历2009年下跌之后，2009年10月至2010年6月间，稀土价格平均上涨约70%，其中氧化铈、氧化镧等常用稀土氧化物的价格上涨超过80%。

　　2011年年初，伴随着中国稀土生产、开采、整合政策的密集出台，稀土价格翻了几番。涨幅最大的是氧化镝，在七个月的时间内，价格上涨858.3%，涨幅最小的金属镧也超过300%。尽管此后稀土价格出现跳水，但仍处于历史较高水平。

　　受价格高涨的影响，国际需求减少的同时，国外原本停产的公司也开始复产，中国稀土出口一改往年配额不足的局面，截至2011年11月，中国累计出口稀土14750吨，仅占当年出口配额总量的49%。

　　据美国地质勘探局(USGS)2011年初的统计，2010年全球对稀土元素的需求量约为13.6万吨，而全球的供应量则为13.3万吨，其中13万吨都来自中国出口，差额部分由存货弥补。

　　中国商务部也多次表示，目前中国的稀土储量占全球的30%，但出口量占到全球贸易量的90%以上。

　　在诉案中提及的稀土供应链，细分来看由开采、分离、精炼、合金以及制造五个环节，主要稀土产品则依次为稀土矿、稀土氧化物和稀土合金。从全球范围来看，中国在全球供应市场上占据了95%的稀土元素原材料供应、97%的稀土氧化物供应、90%的稀土合金供应、75%的钕铁磁稀土永磁供应和60%的钐钴稀土永磁供应。

　　中国稀土生产、出口的下降似乎会给全球带来巨大影响。但是，在财新记者对美国稀土行业人士的采访当中，数位专家都表示除了重稀土，并未发现全球稀土供应真的存在短缺，目前的争议更多是着眼于对未来需求的预测上。

　　美国国会研究所的一份研究报告指出， 2015年全球稀土元素需求量可能达到18.5万吨，而中国的产量届时预计为14万吨。

　　产业调整机会

　　此次美欧日将稀土争端诉诸WTO并不意外。在这一问题上的争议已经持续了一年半，而美国大选年的对华贸易话题也是推动因素之一。

　　此次稀土争议政治因素更加明显。由于缺乏精炼、合金生产能力，美国并不直接进口稀土矿和稀土氧化物，即使中国开放稀土出口并降低价格，美国受益并不大，而且还会对正处在重新上升阶段的拥有芒廷帕斯矿山的Molycorp公司构成冲击。

　　让美欧日联合起来的更直接的推动因素是，今年1月WTO上诉机构最终裁决，中国对九种原材料的出口限制违反WTO规则。分析普遍认为，这一案件与稀土案内在逻辑都颇为相似。中方均以环保为由抗诉。

　　曾代表中国政府参加了十余起WTO争端解决案件的金杜律师事务所律师肖瑾向财新记者分析称，WTO的根本目的是保护自由贸易，规则明确禁止出口关税、出口配额等措施，正面抗辩成功的可能性几乎没有。但WTO规则也通过例外条款来兼顾“非贸易”的利益，例如保护资源。

　　在九种原材料案中，中国希望通过援引例外条款，来证明采取出口关税、出口配额这些WTO所禁止的措施是合理的。但是，“该款规定对于援引例外条款来证明出口限制措施的合理性规定了非常严格的条件。”

　　肖瑾解释，首先，出口限制措施的目的必须是为了保护资源;其次，出口限制措施要“与限制国内生产或消费一同实施”，意即不能光限制出口，还得限制国内的生产或消费;第三，出口限制措施还不得构成“不合理的歧视”或对国际贸易的“变相限制”。“从WTO运作历史看，其仅在一起案件中完全认可被诉方满足了例外条款的要求。”

　　参与此案应诉工作的中方人士也对财新记者表示，中方被困在第二点上，即要证明在限制对外出口的同时，中国国内相关原材料的生产、消费也受到限制。

　　而近年来，工信部对多种原材料实行指令性生产计划，加大对落后生产能力淘汰力度。这些措施的实施效果是否达到预期，并不清楚。“虽然生产限制能找到文件，但实际上各地都不愿关掉，而消费是否限制并没有证据。”

　　九种原材料案的失利，对稀土案结果的影响有多大?美国美亚博律师事务所(mayer brown)负责全球贸易的合伙人雷顿(Duane Layton)向财新记者表示，初步来看稀土一案和关键原材料案在法律和逻辑上都很相似，除非中方能列举出在一些不同的重要事实要素，否则取胜机会不大。

　　“除了申请豁免，我看不出中国还有什么其他的武器，但即使申请豁免，除非中方能证明存在重要的事实要素不同，否则很难胜诉，”他说。

　　肖瑾则认为，九种原材料案的WTO裁决，比较详细地解释对涉案条约条款，其对后续案件具有参考价值;但这并不直接决定稀土争端的结果，因为两个案子在产品特点和产业特征方面、国内配套措施的力度等方面，会存在一定的差别。

　　中国有色金属工业协会熟悉稀土工作的一位人士对财新记者表示，与原材料案不同，中国近年来对稀土产业的种种调整，都是在争取符合例外条款。

　　2010年5月，工信部起草的《稀土行业准入条件》开始公示，为稀土矿的开采、冶炼设置了门槛。6月至11月，国土资源部开展勘查、开采秩序专项整治行动。

　　2011年，国土资源部公布了首批稀土矿产国家规划矿区名单及范围;稀土资源税提高逾10倍;环保部与国家质监总局联合发布《稀土工业污染物排放标准》;商务部将环保标准和行业准入标准纳入出口企业资质条件，年末公布的出口配额中，包括包钢稀土在内的19家尚在进行环保核查的企业，只获得了预留配额，待企业通过环保核查后再下达。对稀土初级产品的国内生产、消费和出口实施同步管理。

　　与此同时，在内蒙古、江西两大稀土矿区，尽管以包钢稀土、五矿等国有大企业牵头的方式备受争议，产业整合也已全面展开。去年8月和10月，由于生产指令性计划耗尽和价格跳水，稀土产业曾两次倡议停产。

　　前述有色金属工业协会人士认为，这些都可以用作出于环保目的限制出口的同时，国内的生产、消费也受到限制的证据。

　　这些举措能否得到WTO认可尚不可知。但多位接受财新记者采访的稀土行业人士均认为，中国稀土管理方式正在被迫转变，目前国内相关的环保政策、管理并未到位，使得开采成本低，“首先要将国内的事情搞好，将资源、环境成本纳入生产成本中，这样即使没有出口限制，稀土出口也会是有序的。”