城镇化是支撑中国经济可持续发展的最大潜在内需和持久增长动力，事关我国现代化建设全局，是转变经济发展方式、扩大国内需求的战略发展重点。所以针对当前地方政府特别是基层政府财力薄弱、投入到城镇化建设之中的资金十分有限、相关配套支撑政策不够完善的情况，我们应该确立城镇化投融资主体多元化模式，规范城镇化投融资平台建设，完善促进城镇化发展的财税政策体系，建立新形势下符合城镇化发展要求的投融资机制。

　　城镇化发展资金短缺，传统融资方式面临挑战

　　1994年分税制改革后，地方政府不得不开始片面追求“预算外收入”，多渠道、多途径进行融资。

　　城镇化是支持中国经济可持续发展的最大潜在内需和持久增长动力。推进城镇化的关键是要解决两大问题：一是人往哪里去，二是钱从哪里来。财政投入一直是城镇基础设施建设的重要资金来源，但是地方政府特别是基层政府财力薄弱，投入到城镇化建设之中的资金十分有限，虽然地方政府不断创新投融资机制，拓宽融资渠道，引导社会化资金介入城镇化建设，但是与迅速扩大的城镇规模相比，公共服务体系建设与城镇软环境承载能力明显滞后，出现了交通拥堵、污染加剧的情况。

　　中央政府和地方政府财税体制是城镇化发展融资模式变迁的主要推动力。 1994年分税制改革后，按照税种划分税权，进行分级管理，使得地方政府财权不足、事权过多。地方政府不得不开始片面追求“预算外收入”，多渠道、多途径进行融资。在这种背景下，中央代发债、地方融资平台、国债转贷以及土地财政逐渐成为重要补充，土地财政甚至一度成为融资主体。

　　从城镇化发展的国际经验来看，没有一个国家的城镇化发展是可以依靠土地批租来进行筹资的，因此，城镇化土地财政的弊端日益明显，部分地区“难以为继”。土地融资的发展带来了一些突出问题：(1)土地作为有限的稀缺性资源，特别是政府掌握的可以出卖的土地更有限，仅仅依靠一次性土地批租收入不具备可持续发展性，也助长了地方政府在“政绩”激励下的短期行为。此外，地方政府通过抬高地价来获得城镇化建设的资金，抬高地价的同时也引起了房价的抬高，导致城镇居民买不起房子，与城镇化发展初衷相违背。 (2)在城镇化拆迁和农村征地过程中容易发生暴力冲突和官员腐败现象。城镇化发展中存在很大的利益空间，滋生了一部分官员的腐败行为，使人民群众的利益在一定程度上受到损失。当前，地方政府形成了预算内依靠投资带来的工商企业税收增长，预算外靠“土地财政”的收入格局。土地城镇化导致地方政府财力增加，人口城镇化导致地方政府负担加重，所以在主观意愿上，地方政府更愿意去追求土地的城镇化，不愿意去进行人口的城镇化。

　　城镇化投融资格局存在隐忧，财税体制亟待规整

　　城镇基础设施建设并没能从根本上打破 “建设靠财政、经营靠政府”的状况，财政投入和银行贷款在投资中所占比重偏高。

　　城镇化投融资平台运转存在风险。目前，为解决城镇化建设的融资难题，地方政府纷纷通过建立城建公司、地方商业银行和城投公司等来调动社会资金和银行贷款，形成了地方政府投融资平台。地方政府投融资平台通过在政府支持下进行市场化运作，对土地资源、城市无形资产和国企资源等进行盘活，通过土地招拍挂、商业银行贷款、国企改革和出让城建开发权等方式，一方面筹集了大量城镇化建设资金，另一方面又领导、组织了城镇化发展进程。融资平台存在的隐忧主要表现在：一是快速增长的融资规模，容易造成巨量隐性的政府债务。融资平台在应对金融危机的过程中，迅速举债数万亿，融资平台的贷款名义上是公司贷款，实际是地方政府的隐性负债。二是融资主体的设立和运作不规范，平台公司的治理结构不尽合理。公司的设立条件并不严格，运行缺乏有效的约束，与此同时，地方政府也在逐步下移建立融资平台的层级，省、市、县各级政府都设立了属于资金的专门化融资平台。管理人员缺乏必要的市场经营、企业管理经验和风险防范常识，容易在融资过程中发生决策失误。三是融资平台缺乏外在约束机制。由于对地方政府融资平台可融资金额不存在明确约束，一些地方政府极力扩大融资量，甚至没有考虑自身还款能力，融资规模巨大，远超政府财政的实际承受能力。

　　支撑城镇化投融资有序运转的财税管理体制不畅。城镇基础设施建设并没能从根本上打破“建设靠财政、经营靠政府”的状况，财政投入和银行贷款在投资中所占比重偏高，而市政债券和股票融资所占比重过低，城镇化发展市场化融资渠道不畅，特许经营模式还有待完善。财力与事权的不相匹配，导致地方政府特别是处于基层的县乡政府财政运转困难，有限的收入难以满足城镇化在基础设施建设和公共服务提供等方面的资金需要。在财税政策作用方向上，一些地区盲目快速推进城镇化，财政直接投入实施项目建设，城镇超规模、超水平和超财力发展，造成了资源环境的消耗与破坏，为地方经济的长期发展带来包袱和隐患。城乡分割的财税政策，拉大了城乡经济社会发展的差距。尽管近几年加快了农业财政资金的制度建设，加强了农业财政资金的管理和监督检查，但是由于资金来源分散，管理制度和要求不统一，支付方式、渠道和对象分散，加上追踪问效和问责机制缺失，造成了专款没有完全专用，甚至存在着明显的资金流失现象。要建立健全进一步推进城乡一体的财税政策体系。

　　逐步完善城镇化投融资发展的相关政策建议

　　事权应处于核心地位，财力和财权由事权决定、受到事权制约，并保障履行事权，要在科学划分各级政府事权的基础上划分财权，达到“财权与事权相匹配”。

　　城镇化投融资主体多元化模式有待确立。政府在搞好规划、加强监督的同时，主要应为全社会的投资活动创造一个良好的投资环境。对具有经营性质的城镇基础设施来说，考虑其投资规模大、建设周期长、资金回收慢、维护成本高等特点，应当鼓励和引导有实力的民间资本积极参与市政公用企事业单位的改组、改制，具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。要尽快建立起财政引导的融资方式，探索实现民营资本和外资参与城镇化建设的有效途径。政府财政在融资过程中应强调引导和杠杆作用，民营资本应该成为基础设施建设、特别是营利性基础设施建设的重要力量。在一定时期内，外资也可以在基础设施建设中发挥积极作用。为解决城镇内涵多样、规模巨大的投资需求，需要根据投资内容的经济属性和现金流特征，有针对性地采用企业和政府两种融资主体并充分发挥私人企业的作用。对于存在明显外部性的投资领域，应当由政府来承担融资主体责任，保证公共领域能够获得足够的资金投入。对于外部性不强、有望获取稳定持续且收入现金流足以覆盖融资偿付要求的投资领域，应更多地采用企业作为融资主体，通过企业化运作降低交易成本，强化资金效益约束机制。

　　城镇化投融资平台建设亟待规范。首先，针对当前地方政府投融资平台数量过多、定位过宽和资金分散的现状，国家应该制定统一的标准，将融资平台严格限定在建设基础设施等领域，民营企业能做的要尽量让民营企业去做，地方政府投融资平台承担民营企业做不了、做不好的事。其次，应该着手对地方政府投融资平台进行规范化、透明化和市场化改革。要提高地方政府投融资平台信息透明度，推动促进投融资平台及时公开自身资金使用情况和信贷债务，将平台的资本金状况、负债率水平以及融资来源、资金投向、项目效益等统统公之于众，接受地方人大以及广大投资者和社会公众的监督。要推动地方政府投融资平台行为市场化。最后，要建立健全地方政府投融资责任制度。地方政府投融资平台的贷款行为，应该要求地方政府债务规模与财力相匹配，必须尽可能地使期限与政府任期相一致。同时，要加强对地方政府隐性债务的外部监督，对地方政府担保行为进行严格管理，严禁将学校、政府办公场所和医院等公益性机构所属基础设施纳入抵押范围。

　　促进城镇化发展的财税政策体系需要完善。在城镇化建设中，应正确处理各级政府之间事权、财权和财力关系。在这三者中，事权应处于核心地位，财力和财权由事权决定、受到事权制约，并保障履行事权，要在科学划分各级政府事权的基础上划分财权，达到“财权与事权相匹配”。从根本上完善以分税制为基础的分级财政体制，使城镇真正拥有一级财政和一级财力。另一方面，应对城镇化对财政体制的挑战，必须运用动态的系统性思维，既要看到当前财政体制原有的不完善之处，又要看到城镇化对财政体制带来的新要求。要因地制宜，把握节奏，走新型城镇化道路。

　　金融支持城镇化发展的作用必须协调配合。出台适应城镇化发展需要的针对性措施，特别注意城镇化发展与工业、农业发展的协调性，围绕区域产业发展规划和经济结构调整做好金融支持文章，提升城镇化发展内涵。加强政策宣传，做好相关部门协调配合和信息沟通，形成政策合力。继续加大创新城镇化金融产品力度，加快推进城镇化。金融部门要根据城镇化建设需要创新金融产品，金融机构应放宽向城镇基础设施贷款的限制，安排适当比例的城镇基础设施建设和发展的中长期贷款，政府可以给予一定的财政贴息优惠。同时，金融机构应在配合产业政策的前提下，大力支持城镇工业化、农业产业化以及第三产业的发展。加强社会信用体系建设，优化区域金融生态环境，进一步加强金融基础设施建设，优化金融运行和支付结算环境，为城镇化资金流动创造良好的外部环境。加快金融产业发展，通过区域金融中心的辐射力提升城市功能和城镇化水平。

　　城镇化投融资投向重点务必集中。对于渴望发展自己的各个城镇，都不能挫伤他们的积极性，需要普遍给予宽松政策。有限的投融资资源，只能重点给予发展潜力大、被普遍看好的城市。地级以上城市，大多可做重点。既要看准，又要摆平，全方位城镇化态势下的投融资重点，可以考虑选择地级以上城市。地级城市绝大多数都具有相当大的扩容潜力。因此，把地级以上城市作为城镇化投融资的重点，切实支持其建设与发展，投资风险不大，融资安全度较高。重中之重是百万人口以上大城市。百万人口以上大城市的投融资重点领域，在交通、供水供气供电、文教卫生、园林绿地与防灾等市政设施建设。在大城市中，由于这类设施能够被充分利用，因而其投资的社会效益与财务效益较高。中西部大城市应为重中之特重。为了实现全国各地区之间的均衡发展，尽量缩小东中西部差距，加快发展中西部百万人口以上大城市，是非常必要的。