2012年还会有频繁的拉闸限电吗?拉闸限电的管理方式有什么问题?在中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华看来,若将总量控制付诸简单的行政手段,则将可能是一个治表而伤里的错误处方。 中国经济的发展,是以能源消费的不断增长为动力的,中国经济的转型,以绿色低碳为标志,节能减排为手段,追溯到源头,似乎能源消费总量行政管制成为最为有效的灵丹妙药。诚然,能源安全和可持续发展要求减缓化石能源消耗的速率,但简单的行政手段的总量控制,可能是一个治表而伤里的错误处方,需三思而后行。 行政管制有悖市场机制
能源消费与经济发展的速度水平和规模密切相关,经济低速平衡增长,能源消费增速必然稳妥,不可能大起大落;经济危机、政治动荡引发经济衰退,能源消费必然负增长;工业化城市快速推进激发的经济高增长,必然需要能源消费的快速增长相支撑。英国完成工业化后,经济成熟而饱和,能源消费从1971年的2.1亿吨标油减少到2009年的2.0亿吨标油,总量几乎没有变化;而俄罗斯在苏联解体后,一次能源消费从1990年的8.8亿吨标油下降到2009年的6.5亿吨标油,减少26.4%。美国由于次贷引发金融危机,能源消费也从2007年的23.4亿吨标油下降到2009年的21.6亿吨标油,减少8.1%,而中国则从1971年的3.9亿吨标油增加到2009年的22.6亿吨标油,净增4.79倍,可见,能源消费的平衡,增加或减少,均为经济发展的阶段和状况使然,非为计划或控制的结果。
简单控制能源消费总量,意味着什么呢?反观能源消费与经济增长的关系就会发现,控制能源总量,也就控制了经济发展的速度、规模和水平,而经济发展又有其自身规律,不是人为能够控制的,强行控制能源消费,只能在经济形势偏好的时候错失发展机遇,打压经济增长,而在经济低迷时为了消耗总量目标而浪费能源。第二,简单行政手段总量控制与市场机制背道而驰,改革的方向是弱化计划管制,强化市场机制,总量目标分解细化,责任考核与乌纱帽挂钩,比计划、管制有过之而无不及。第三,总量控制的经济社会效果可能是负面的,分解的地区总量控制,必然导致地区分割,画地为牢,增加全社会的能源成本,降低全社会的能源效率。一个地区如果完不成总量目标,为了政绩和乌纱帽,必然拉闸断电,工厂停产,居民停电,工人失业,社会代价可见一斑。第四,能源消费总量控制对环境保护也可能产生不利影响,燃煤电厂的脱硫、脱硝、除尘、污水治理设施的运行,这些关键性的蓝天碧水工程手段,没有能源消耗是不可能运行的,由于污染控制不产生GDP,反而有直接成本,企业和地方政府“节能”的首选,可能就是关停这些治污设施。第五,机械的简单行政管制,可能引起一系列违法乱纪现象,例如走私,统计数据造假,指标分解和考核造成腐败等。
严控“虚假”需求
如果中国不实行能源消费的总量控制,是否会有可能造成市场和可持续风险?韩国1971年能源消费总量只有0.17亿吨标油,到2009年,总量达到2.29亿吨标油,净增12.5倍,进入21世纪,仍在较快增长。而新加坡的能源消耗,从1971年的270万吨标油增加到2000年的1920万吨标油,随后波动下降,2009年为1850万吨标油,已进入稳中有降阶段。如果中国在2020年完成工业化、城市化进程,能源消费的峰值也将出现,届时,无需控制,自然会稳中有降。但是,如果中国的工业化、城市化进程持续到2030年以后,则峰值可能出现类似于韩国的情况,难以见顶。鉴于我国的人口特征,工业化和城市化水平,后一种情况的可能性似乎较大,这样,能源供给的市场风险,能源安全和可持续性挑战必然加大。从这一意义上讲,能源消费的总量控制具有战略必然性和必要性。
这里似乎存在一个悖论,一方面,不宜总量控制,另一方面,需要总量控制,如何化解这一悖论?能源消费的目的有两个:一是用以资产存量,物化到基础设施、房屋建筑及人力资本(知识);二是用以消费的流量,如污水处理要用电,家庭、街道和办公楼宇的用能。前者一旦有了,则无需再增加,例如欧洲、日本,存量已经饱和。后者是生活品质的保障,随消费水平提高而增加,大量存量的积累,显然需要热值高、价格低的化石能源,而居民直接消费,可再生能源可以满足相当部分的流量需求。不论是采用还是不采用总量控制,人类社会发展均需要满足存量和流量的需求。而这种存量和流量的需求,有的是真实的、必要的,有的则是虚假的、浪费的。例如房屋建筑,本来应该是存量,但我们由于规划、质量和管理上的原因,建好没几年就要拆,有的甚至还没建好就要拆,形成不了存量,浪费大量的能源。如果我们的建筑物靠自然通风无需空调,但采用玻璃幕墙不能自然采光通风,需要人为光源、通风和空调,增加不真实的流量需求。我们需要控制的能源消费,应该是那部分虚假的、浪费的,而不是真实的、必要的。
借力市场之手
由此看来,能源消费总量是需要控制,但不是计划管制。首先,这种控制是有选择性的,对象是化石能源而非可再生能源,是虚假的浪费的消耗而非真实的必要的消费。第二,这种控制应强调法制而非行政管制。视城市规划为儿戏而随意更改造成消费、有标准不执行、忽略工程质量形成豆腐渣工程,必须要追责,要有人承担责任。这是节能最为有效的手段。第三,这种控制必须有弹性,有市场激励。不仅不应该每年核算问责,而应允许5年计划之间的互通有无,今年节省的能源消费量,可以转接到来年;甲地区的剩余量,可以续到亏空量的乙地区,京都议定书的三个灵活机制,对中国能源消费的总量控制,显然具有借鉴和实践意义。第四,这种控制必须是有效率的,有限的能源资源需要有高效产出,需要保障生活品质。这就要求理顺能源价格,鼓励竞争,用市场手段而非行政手段打压低效和浪费。合理的能源价格,必然会淘汰低能效的企业和产品。阶梯电价的阶差必须要足够高,才能真正起到遏制奢侈浪费用电的消费。而且,阶梯电价的价差收益,应该为全社会拥有,用以补贴穷人和可再生能源发展,不能成为电力企业的私人收益。第五,这种控制要有利于可再生能源的发展,包括非商品能源的大规模利用,经济发展和生活品质需要的是价格可接受的能源,而并不一定是化石能源,如果太阳能热水器能够提供生活用热水,显然没有必要燃用化石能源。
由于经济发展的自身规律和经济形势的不可预见性,采用行政手段实现能源消费总量不可取。我们并不希望经济衰退,我们的本意并不是采用控制能源消费来打压经济。但是,经济发展的阶段特征表明,控制市场风险、保障能源安全和可持续发展,需要对能源消费总量有所控制。通过法制和市场手段,可以确保经济稳定运行,可以过滤掉虚假的、浪费的能源需求,从而使能源消费是真实的、有效的。
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