一位原能源部老司长曾向中国经济时报记者这样评价时任的几位部领导：掌局者黄毅诚来自国家计委，政治开明、专业精湛，既有高屋建瓴的政治干部素养，又不失亲力亲为的技术干部特点;副部长史大桢出身于电力系统，一丝不苟，严于律己;副部长胡富国从煤炭系统一路成长，粗中有细，勤勉亲民;副部长陆佑楣是水利水电工程专家，典型的技术干部，且和气煦人。

　　能源部于1993年撤销后，三位副职，或主持部委，或掌任地方，均成为正部级领导，一时成为中国政坛佳话。1993年，能源部撤销，史大桢转任新成立的电力工业部部长，直至1998年国务院机构改革，电力部也被撤销。

　　史大桢，工作轨迹与电力行业几无偏离。今年是中国有电130年，亦是2002年电力体制改革届10年关口，电改推演至今，成效寥寥。作为一位重要的参与者与见证者，中国经济时报记者试图从老部长那里寻求些许线索。9月1日，记者如约来到他家中，在两个小时的采访中，这位年届八旬的老电力说起电力行业的改革和发展来滔滔不绝。

　　短缺经济撞开电改大门

　　老部长向记者梳理和回忆了中国电力体制改革的大致脉络。史大桢强调，中国的电力工业改革，最早是为解决缺电的难题而开始的。

　　1978年之前，全国经历了十几年的长期缺电局面，各省份经常拉闸限电，其实缺电的原因就是缺乏投资。

　　我国的电力体制改革以投融资体制改革为先导。1980年，当时的电力部在电力工业十年计划汇报提纲中提出了利用部门与地方、部门与部门联合办电、集资办电、利用外资办电等方法来解决电力建设资金不足的思路。1981年12月份，山东龙口电厂开始动工，该电厂是我国第一个中央与地方共同集资兴建的电厂。此后，龙口模式很快在全国推广，集资办电模式逐步从火电项目扩大到水电和送变电等项目。

　　与此同时，电价改革也开始起步。1987年，当时的水利电力部、国家经委等部门下发了《关于多种电价实施办法的通知》，并出台了以个别机组成本为基础的还本付息上网电价、反映燃运成本燃运加价及峰谷电价等政策。这些政策的实施促进了电源建设的发展。也是从这一时期开始，在改革投融资体制的同时，电力主管部门对电力企业实行简政放权政策，扩大了企业的经营自主权，为电力企业发展打下较好的基础。

　　1988年是电力工业发展的重要年份，从这一年起电力工业开始政企分开的试点。当年10月，国务院印发了《电力工业管理体制改革方案》，明确将电网管理局改建为电力联合公司，省电力局改建为省电力公司，电力局与电力公司双轨运行。 区域电力联合公司由能源部管理，同时明确独立于省电网的电力局，也要逐步改建为省电力公司并独立经营，省电力局由能源部和省人民政府双重领导，并接受能源部委托，行使所在省电力工业的行业管理职能。

　　1988年12月，国务院批复同意华东电网进行以政企分开、省为实体、联合电网为主要内容的电力体制改革试点，分别成立华东电力联合公司和上海、江苏、浙江、安徽省(市)电力公司，同时保留华东电业管理局和省(市)电力工业局职能，拉开了电力工业政企分开的序幕。

　　1991年底，根据国务院开展组建大型企业集团试点的通知，经国务院同意，当时的能源部于1993年1月将五大网局改组为电力集团公司，组建了东北、华北、华东、华中、西北五大电力集团，在国家计划中实行单列，由能源部管理。1993年，八届人大一次会议通过决议，撤销能源部，成立电力工业部。这次机构改革，明确提出了政企分开的要求。

　　组建电力工业部的指导思想是：政企职责分开，大力简政放权，由部门管理转向行业管理，加强规划、协调、监督、服务职能;精简内设机构和编制，合理配置职能，提高宏观管理水平，加强宏观管理职能。凡是电力企业能够依法办到、又属于电力部权限范围内的事，全部下放给企业。按照这个思路，电力部下放和转移了对企业人、财、物及经营管理的职能，加强了电力行业发展战略、规划、政策、法规和体制改革。同时，国务院确定当时的电力部、冶金部为国务院体制改革试点，电力部则在调查研究的基础上，于1996年向国务院报送了组建国家电力公司、实行政企分开的改革试点方案。

　　记者搜寻到一份史大桢1993年年底任电力部部长不久的一份谈话，其内容虽是如何发挥中电联的行业组织作用，但是透露了其对于行政改革的一些思路：

　　“我们与企业的关系不是已经发生了变化吗，过去政府一抓到底的局面已不复存在，企业自己的事情自己去办，政府的工作政府来做。所以，只有这样认识，才能将权力转出去。”

　　“在放权的问题上，应按政企分开的原则去考虑。只要是企业的事情，坚决放权给企业，只要是企业还没有获得到的权益，部机关、中电联都要努力帮助争取。有一点需要提醒的是，我们不愿意看到部已经放给企业的权被中电联拿回来。”

　　“中电联要提高行业管理水平，把行政作用降到最低点。要用协商的办法去完成、去解决电力行业发展的各项工作和问题，改变过去那种用行政办法、用上下级间的关系进行管理的方式。要多做服务，少下命令，帮助企业完善自主经营机制，维护企业拥有的自主权和法人权限，支持他们进入市场去竞争。”

　　提起当年电力部行政体制改革，史大桢对记者表示，当时的改革肯定存在局限，但是推动改革的心境则心无旁骛。

　　1997—1998年全国电力行业政企分开，电力部撤销，国家电力公司承接了原电力部下属的五大区域集团公司、七个省公司和华能、葛洲坝两个直属集团。电力行业的改革，政企分开是绕不开、缺不了的，因为它是电力部门体制改革的核心内容之一，是实行改革开放政策的必然结果。

　　史大桢提起当年撤销电力部的心路历程时，用了非常官方的回答：“撤销电力部是政企分开的必然选择。我尽量做工作，尽量解释。”

　　不应回避输配分开

　　推进输配分开一直是国务院关于电改的历次重大文件中的主要内容之一，是2002年国务院公布的《电力体制改革方案》总体目标之一，但输配分开没有动静。

　　所谓输配电主要是指输电网和配电网。将众多电源点与供电点连接起来的主干网及不同电网之间互送电力的联网网架称为输电网;而在供电区之内，将电力分配至用户并直接为用户服务的支网为配电网。以国网为例，目前的国网是“经营输电、变电、配电等电网资产的特大型企业”。

　　专家称，输配分开是打破电网垄断电力市场，构建有卖方(发电企业)、有买方(配电企业)市场主体的电力市场体系的核心举措。输配分开后，将打破电网作为单一购买方的现有市场格局，形成购电方和发电方的自由选择;到那时，电网才能变成一张纯粹的输送网络，公开、透明的定价机制才能形成。

　　从技术上讲，有业内人士认为，把输、配电网资产分开，或者仅仅进行财务上的独立核算，确定有效资产范围后，通过横向比较，采用平均社会成本的定价办法，就可以确定输电价格和配电价格。

　　现在电力体制改革基本上处于停滞状态，主要是因为下一步的改革难度比较大，即输配电分开的难度大，所以国家就提出了一个过渡办法——大用户直购电。2006年，台山成为我国第一个采用“点对多点”模式的直购电试点，至此国家发改委酝酿启动电网输配分开改革。

　　推进大用户直购电，有三个方面的政策需突破。首先是对电网垄断经销电量的突破，其次是对计划电量和政府定价的突破，最后是对输配电价政策的突破。尽管电压等级差价、价格水平不见得十分合理，但相对于多年缓慢滞后的输配电价改革来说，这次的大用户直购电输配电价改革是一个不小的飞跃，有明显而实质性的突破。

　　对于输配分开，史大桢的理解是：“输配分开按道理讲配电应该更多体现在对用户服务上。所以我认为成立电网公司是电的批发公司，到配电那边去了以后就是安全供电，优质服务。其实输配应该完全分开的。至于输配分开没有什么好处的说法，这是国家电网现在没有办法不得不这样说，主要是怕分拆。”

　　建立电力市场监管体系

　　虽然我国电力行业组建了5大发电公司，厂网分开基本实现，发电领域初步形成竞争型市场结构，但由于缺乏适用的市场规则和配套的市场建设，有效竞争的条件并未形成。法律法规不健全。改革至今，1996年颁布的《电力法》仍未修改，改革“无法可依”，各方面的认识难以统一，改革方案执行力度大打折扣。国家发改委、国资委、财政部将电力行业实质职权分而治之，而5号文中明令赋予电监会的权限则大多流于纸面。

　　鉴于5号文所确立的改革目标久攻不下，各方利益纠缠难决，国务院又于2007年颁布19号文，强调电改需根据5号文精神，责令各部委着力推进。

　　电力专家曾刊文质疑5号文方向，强调“中国没有自由化和私有化才没有酿成灾难”，中国若想避免重蹈美国加州电荒之覆辙，就应当“坚持单一购买机制”。所谓“单一购买机制”即是继续维持国家电网在销售侧的垄断位置。

　　电监会官员认为，电力改革的目标是建立市场化体系，只有打破垄断才能培育公平的市场基础，5号文不是方向错误而是得不到有效执行。

　　中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏认为，打破垄断应是电改手段而非目标。无论是主辅分开还是输配分开，都没有触及垄断的实质，5号文之所以值得检讨，是它从根本上转移了改革的注意力。“电价是电改的‘牛鼻子’，电价控制者才是阻碍改革的最大垄断势力。”

　　一位长期关注电改的人士说，阻力主要来自三个方面：一是电网企业不愿意自己被分拆;二是国家物价主管部门，不愿意交出电价行政审批权;三是省一级的经贸部门，不愿意放弃对电力企业的种种控制权力。

　　电改办成立于2002年3月，是国家电力体制改革工作小组的办事机构，具体负责电力体制改革的实施工作，2003年1月由国家发展改革委移交到电监会。目前的电改办，即电力体制改革工作小组办公室，由十几个部门的人员组成，鲜见有活动报道，更重要的是它只是一个并没有决策权的协调机构。

　　2005年2月15日国务院第432号令颁布了《电力监管条例》，这是继国务院颁布《电力体制改革方案》后采取的又一重大措施。成立近10年的国家电力监管委员会确立了依法执行电力监管和履行行政执法的职能。《电力监管条例》详细列出了监管机构、监管职责、监管措施和法律责任，为推进电力工业市场化改革提供了法制保障。

　　电力工业长期实行集中、垂直、一体化的垄断管理体制，一部分人思想上很不适应市场化、法制化的监管体制，有所谓“大监管、小监管”之论，甚至有人说监管是虚设，不可能起作用等等，有这些议论不足为怪。

　　面对社会上关于建立电力市场监管体系的争论和分歧，史大桢回避了记者的提问，而将话锋转开。

　　加强新能源发展

　　今年6月，我国并网风电达到5258万千瓦，超过美国跃居世界第一。对此，史大桢认为，“现在情况变了，所以我们就要转变观念，让新能源尽可能地得到利用，树立新的观念，加快利用新能源的步伐。”

　　事实上，我国政府高度重视风电发展，把加快发展风电作为优化能源结构、推动能源生产方式变革，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系的重大战略举措，“十一五”以来实施了《可再生能源法》，制定了鼓励风电发展的区域电价、费用分摊、优先并网等一系列支持政策和配套措施，推动了我国风电高速度、大规模、高水平发展，取得举世瞩目的成就。

　　2006年以来，全国新增风电装机5000万千瓦左右，实现了风电从200万千瓦到5000万千瓦的巨大跨越，用5年半时间走过了美国、欧洲15年的风电发展历程。目前，内蒙东部、内蒙西部、甘肃酒泉、河北北部4个地区风电装机占比分别达到22%、21%、20%、16%，与德国17%、西班牙21%的水平相当。蒙东、蒙西、甘肃风电日发电量占用电量的比例最高分别达到72%、28%、26%，达到世界先进水平。

　　史大桢向记者透露，最近国务院总理温家宝，国务院副总理李克强、张德江等领导同志在8月份都作出了重要批示，要求国家电网等有关部门和企业狠抓风电发展的基础性工作和关键环节，有效解决风电发展中的各种困难和问题。

　　史大桢认为，太阳能、风能利用才刚刚开始，传统能源生产过程的技术革新、新能源的捕捉和储存以及稳定性问题，都是将来要逐步攻克的课题。

　　例如风电，风的自然波动完全取决于自然界，没有缓冲。现在就要考虑用抽水蓄能和液态氢复合循环发电来扩大电能应急的电网储备，来适应风电的突然变化。

　　西班牙风电占全国用电总量的43%，我国清洁能源和新能源总共才占到20%—22%左右，把张北、辽宁、内蒙赤峰加起来也就22%—23%左右，差距有将近一半。

　　人家走得比我们快，为什么?就是因为他们解决了风电的突变问题。西班牙就是这样做的：一是风电价格便宜，让老百姓都用得起;二是防止突变，用水电、抽水蓄能、液态氢的复合发电能力看住它。

　　水电和抽水蓄能，价格比较低廉，可以应对风电大面积停电对电网的重大冲击。作为补偿办法的抽水蓄能，包括大小水电站，启停快，把不可储存的电变成可储存的水，另外用液态氢复合发电也能应对风电突变对电网可能造成的不稳定问题。风电走了赶紧放水，风电来了再抽水上去。

　　液态氢成分比较复杂，不能用石油裂化的方法来提取汽、煤、柴油等产品，但是可用它的组成燃气轮机发电和用600-700摄氏度的尾气余热锅炉来推动蒸汽轮机发电。反复循环发电，也是作为补偿风电的一种有效方式。目前复合发电最大机组出力可达到40万千瓦。

　　尽管我国风电发展成绩显著，但随着开发规模的扩大，风电发展还面临着新的挑战。一方面，按照国家风电发展规划，2015年我国风电规模将达到1亿千瓦，建设新疆哈密、甘肃酒泉、蒙西、蒙东、河北、吉林等八个千万千瓦级风电基地。到2020年全国风电装机超过2亿千瓦，80%以上集中在远离负荷中心、消纳风电能力十分有限的“三北”地区，这意味着我国不能像美国、西班牙等风电资源分散的国家那样，通过接入10千伏及以下配电系统就地消纳风电来实现风电大规模发展。

　　另一方面，风电具有显著随机性和间歇性，大规模并网后，需要增加快速调峰电源(抽水蓄能、燃气电站等)保障电网安全。全球风电装机规模最大的几个国家中，西班牙的快速调峰电源比重达到34%，是风电的1.7倍，美国高达47%，是风电的13倍。我国“三北”地区电源结构单一，快速调峰电源比重不足2%，难以适应风电更大规模建设的要求。

　　面对风电发展的诸多挑战，史大桢认为，必须加快建设以特高压电网为骨干网架、各级电网协调发展的坚强智能电网，对“三北”地区丰富的风电资源、太阳能资源、煤电资源实施综合开发、互济配合、打捆外送，在全国范围优化配置，弥补“三北”地区灵活调峰电源不足的局限，提高风电的消纳能力和电网的安全承载能力。

　　他向记者表示，今年初，他和黄毅诚、张国宝向国务院递交了书面意见，认为特高压电网的发展是进步，不是空想。这关系到我国在世界上治理环境的贡献问题，是对世界人民做出的承诺。原来我们没有大电网的通道，500千伏都是区域电网，是邻近的几个省出资拼凑的。今天，我们出现了能负荷世界最高送电电压的特高压系统，成为世界电网之最，有力地支持了发达地区经济的发展。用电大户都在东部，能源又集中在西部，经济发展要用电，怎么办?只能靠远距离输送来解决，也就是国家说的“西电东送”。

　　所以说，大电网是生产力，是国民经济的需要。电网不发展，要拖经济的后腿，电网的延伸是经济发展的必然。有了大电网，然后转变思路、出台政策鼓励大家用新能源，排放的问题也得到了解决。

　　他对记者表示，我国已全面掌握了具有自主知识产权的特高压核心技术和全套设备制造能力，发展特高压被列入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，加快发展特高压、带动大型能源基地建设的条件已经成熟。

　　世界上第一条特高压交流工程和特高压直流工程建成投产后，一直保持安全稳定运行，验证了特高压输电的安全性、可行性和经济性。当前，皖电东送、锦屏—苏南、哈密南—郑州、溪洛渡—浙西等一批特高压工程正在抓紧建设。到2015年，国家电网将初步建成覆盖华北、华东、华中地区的特高压交流电网和14条连接各类大型能源基地与负荷中心的特高压直流输电工程，特高压电网输电能力将达到1.5亿千瓦，可满足发展1亿千瓦风电装机的需要。